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El crecimiento potencial y las reformas ausentes de la agenda

El camino al desarrollo implica necesariamente aumentar la tasa de crecimiento potencial y para ello es clave procesar reformas estructurales, destacan Inagio Umpiérrez e Ignacio López del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED).

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Asuntos pendientes
Reformas pendientes
Getty Images

Centro de Estudios para el Desarrollo (*)
Uno de los activos de la nueva institucionalidad fiscal tiene que ver con el creciente impulso a la discusión de temas vinculados al crecimiento potencial o de largo plazo en Uruguay. Y no es trivial.

En primer lugar, aspirar a crecer más es una condición necesaria para alcanzar mayores niveles de ingreso per cápita y, por ende, de desarrollo. En esa línea, no son las políticas de demanda las que mueven los determinantes últimos del crecimiento: la tasa de inversión, el capital humano y la eficiencia con la que se combinan los factores (productividad). Es cierto que Uruguay se debe aún un conjunto de reformas macro-institucionales, pero el rezago es mucho mayor en temas micro y de oferta.

En segundo lugar, aumentar el crecimiento potencial es indispensable desde una perspectiva fiscal y de la asignación de recursos. Este define mayoritariamente la expansión de los ingresos tributarios estructurales y también, del gasto público permanente. En este sentido, una sociedad que aspira legítimamente a mayores niveles de protección social, bienestar y equidad, necesita asegurar la sostenibilidad de las políticas sociales con recursos permanentes en el tiempo más allá de los vaivenes del ciclo económico.

Las estimaciones recientes ubican el crecimiento potencial de Uruguay en torno al 2% anual, una cifra insuficientemente baja e inaceptable. Por un lado, en muchos temas no hay consensos explícitos. Por otro lado, los actores políticos y sociales suelen tener más incentivos a abordar el corto plazo que el largo plazo. En consecuencia, algunas de las reformas estructurales necesarias para mejorar dicha tasa no han tenido avances significativos o directamente no están en la agenda pública. Repasemos cinco de ellas:

1) Mercado de trabajo. Uruguay enfrenta un triple desafío: bajas tasas de finalización en secundaria, altos niveles de desempleo juvenil y cambios en la composición del empleo desde ocupaciones de baja calificación (donde trabajan más del 50% de los uruguayos) hacia aquellas de alta calificación (donde la demanda es creciente). Ello nos obliga a pensar en cambios en la regulación laboral que internalicen las nuevas tendencias, así como en políticas duales de educación y trabajo. A modo de ejemplo, cambios normativos que establezcan pautas salariales ajustadas por productividad y reconozcan diferencias intrasectoriales, negociaciones secuenciales entre transables y no transables, así como otros elementos que disminuyan rigideces (mecanismos de contratación y despido, incidencia de los costos laborales, horas de trabajo, entre otros).

2) Competencia. Uruguay presenta (mayoritariamente en ocupaciones de baja calificación) salarios altos en relación con los niveles de productividad promedio y bajos respecto al costo de vida. No es un tema de inflación, sino de formación y nivel de precios. En el fondo, de bienestar. Primero, Uruguay es caro en los transables importados, y luego es caro en muchos no transables que le imponen sobrecostos a la producción transable. Sobran ejemplos de mercados altamente regulados o poco competitivos: bienes alimenticios, higiene y cosmética, combustibles, transporte, salud, frutas y verduras, entre otros. Hay barreras arancelarias y no arancelarias, prácticas de distribución exclusiva, aversión a la competencia, subsidios regresivos e intereses lobistas. La premisa debería ser proteger a las personas y no a los sectores.

3) Apertura externa. No hay países cerrados, prósperos y desarrollados. Quizás es el tema más debatido, pero en el que menos se ha avanzado. El desempeño observado en materia de inserción internacional en los últimos 20 años ha sido deficiente. Lo muestra el escaso número de acuerdos comerciales relevantes firmados por el Mercosur. En este caso, el costo de oportunidad no solo es estático (aranceles a las exportación e importación, barreras sanitarias, acceso a mercados) sino dinámico (flujos de IED, internalización de nuevos sectores productivos –de bienes y principalmente de servicios– o simplemente adecuación e incorporación de normas alineadas a las mejores prácticas internacionales).

4) Reformas macro-institucionales. Superado el debate sobre la conveniencia de adoptar un régimen de flotación cambiaria, un sistema de metas de inflación o una regla fiscal que limite la discrecionalidad y la prociclicidad, aún quedan otros pendientes. Uruguay debe aspirar a ser un país que continúe diferenciándose positivamente de la región. En lo monetario, tender hacia una inflación baja y estable, y dotar de independencia al Banco Central. En lo fiscal, reforzar la institucionalidad, converger hacia menores niveles de deuda y proponerse un escalón más en materia de calificación crediticia. El orden y la estabilidad macroeconómica no son un fin en sí mismo, sino un medio para crecer más.

5) Asignación de recursos. El debate sobre los cambios tributarios anunciados en marzo dejó al descubierto que siempre la asignación de recursos se analiza en el margen o con una lógica incremental. Lo mismo ocurre en las instancias de Presupuesto o Rendición de Cuentas. El problema no está en el tamaño del Estado, sino en su eficiencia para apuntalar políticas de largo plazo. La necesidad de más recursos para áreas prioritarias (primera infancia, educación, vivienda o ciencia) requieren inequívocamente dejar de gastar en otras. Es cuestión de priorizar, y para eso hay que rediscutir toda la asignación presupuestal.

El camino al desarrollo implica necesariamente aumentar la tasa de crecimiento potencial, y para ello es clave procesar reformas estructurales; algunas de las cuales hemos abordado en el CED y otras sobre las que estamos trabajando. Desde el retorno a la democracia, el fortalecimiento de las instituciones políticas ha sido más rápido que el de las instituciones económicas. No significa que no hubo avances, pero la velocidad de los cambios ha sido lenta. Por eso, la importancia de internalizar y visibilizar las reformas ausentes de la agenda.

(*) Ignacio López e Ignacio Umpiérrez (CED).

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