¿Dónde va la coparticipación?

El Poder Ejecutivo Nacional (PEN) hizo llegar hace pocos días a las provincias una propuesta de reforma del régimen de coparticipación federal de impuestos para iniciar la discusión con los gobernadores sobre bases concretas, pero también con el objetivo de cumplir con los plazos comprometidos con el FMI respecto a este tema.

Lo primero que debe mencionarse es que en la propuesta el PEN sugiere crear un nuevo sistema de coordinación fiscal entre la Nación y las provincias, articulado a partir de: a) un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos; b) la adopción de principios de responsabilidad fiscal en los dos niveles superiores del Estado; c) un Consejo Federal de Coordinación Fiscal y Financiera.

Respecto a las reglas de responsabilidad fiscal, se hace referencia a la conveniencia de su adopción, comprometiendo a las partes a ponerse de acuerdo en su implementación de manera tal que entren en vigencia en 2005. En el caso del Consejo Federal, se compromete a las partes a impulsar su creación e integración y se agrega que en esa institución fiscal funcionará el Organismo Fiscal Federal mencionado en el inciso 2 del art.75 de la Constitución Nacional.

La propuesta es concreta en lo que respecta a los cambios que desea introducir el PEN mediante el nuevo régimen. Se sugiere sustituir el actual esquema de distribución de los recursos, donde los fondos fluyen de manera desordenada por distintos canales, por otro que se base en tres regímenes de asignación: uno general y dos específicos (para los impuestos a la energía y los impuestos a los combustibles). Si bien la propuesta oficial avanza en la simplificación del sistema, se queda corta en este objetivo, al mantener regímenes simultáneos y, además, otros impuestos nacionales de asignación específica.

Respecto al régimen general (el más importante), se establece que los recursos se distribuirán entre la Nación y las provincias de manera tal de garantizar primero lo recibido en el 2004. Los recursos en exceso de ese "piso" se distribuirían de la siguiente manera: a) un 24% para un Fondo de Equidad Social (FES); b) el remanente, entre la Nación y las provincias de acuerdo con los coeficientes de distribución efectivos del 2004. Nótese que la propuesta del PEN, en línea con la intención que tienen en la actualidad todos los actores involucrados, sugiere una reforma gradual del sistema, es decir, aplicando cambios en el margen.

Es interesante precisar que el FES sería un tercer socio en la distribución primaria por un período de diez años (o cuarto, si se considera el sistema de seguridad social). En los cinco primeros, la participación de este nuevo socio sería del 24% del excedente, con un techo para el monto resultante de $ 2.400 millones. En los cinco siguientes, la participación del Fondo disminuiría al 5% del excedente, y el monto máximo acumulable ($ 2.400 millones) se iría reduciendo en un 15% acumulativo anual. Los recursos del Fondo tendrían asignación específica; una parte de ellos se destinaría a mejorar la infraestructura de las provincias del norte del país y el resto (la mayoría de recursos) a atender problemas sociales en los grandes conglomerados urbanos. El FES sería administrado por funcionarios nacionales y representantes de un conjunto de provincias.

Una simulación realizada por el Ieral para 2005, con un escenario de crecimiento moderado de ingresos nacionales, muestra que el FES en su primer año de vigencia cosecharía unos $ 2.025 millones, y su financiamiento provendría de todas las provincias y de la Nación (incluida la ciudad de Buenos Aires). En este primer año, los principales aportantes serían el gobierno nacional (que incluye CABA) con $ 1.200 millones y las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba, con $ 187 millones, $ 73 millones y $ 71 millones, respectivamente. Algunas jurisdicciones podrán considerarse "aportantes netas" al Fondo, si reciben de éste menos recursos de los que ponen, o como receptoras netas, si sacan del Fondo más de lo que aportan. Este razonamiento resulta válido con el supuesto de que un peso de libre disponibilidad tiene para una provincia el mismo valor que un peso gastado a partir de este Fondo.

Luego de los diez años de vigencia del FES, la distribución primaria de los recursos volvería al statu quo distributivo actual. Si realmente se desea cambiar la distribución de recursos entre Nación y provincias, los cambios de participaciones deberían ser de carácter permanente. En este sentido, no resulta oportuna la creación de un fondo y menos aún de carácter transitorio.

Otra cuestión relacionada con la distribución primaria efectiva que se deriva del FES, es que queda abierta la posibilidad de que el gobierno nacional sustituya gasto público financiado con rentas generales por gasto financiado mediante el FES, y de esa manera el verdadero cambio de distribución para una provincia sea inferior o nulo. Un ejemplo extremo sería que en lugar de hacer una obra en una provincia con rentas generales, el gobierno nacional pase a hacerlo con financiamiento del FES. Para esa provincia, el cambio sería indiferente.

Pasado y perspectivas. Además, la experiencia del país con los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) indica que los fondos públicos que se dejan librados al uso discrecional por parte de las autoridades, la mayoría de las veces terminan asignándose según criterios no explícitos. Para evitar repetir esta historia, es esencial que el organismo que administre el FES adopte criterios transparentes y explícitos de asignación. De lo contrario, se corre el riesgo de cometer errores similares a los del pasado.

Respecto a la distribución secundaria de recursos, el PEN propone que cada jurisdicción reciba como "piso" lo que se transferiría en 2004. Los recursos en exceso de ese piso se distribuirían de la siguiente manera: a) un 90% conforme a los coeficientes establecidos en la ley N° 23.548, corregidos para incluir a la provincia de Tierra del Fuego; b) un 10% por coeficientes que tengan en cuenta indicadores de eficiencia. Una simple observación permite deducir que los cambios en materia de distribución secundaria son menores. Lo que sí es muy saludable es la incorporación de mecanismos que incentiven el buen uso de los recursos en las provincias a través de considerar la eficiencia fiscal.

Desde mi punto de vista existen varios factores (tiempo de preparación para la reforma; no es un año político; la economía se está reactivando; la situación fiscal de la mayoría de las provincias ha mejorado, etc.) que determinan que 2004 es el año más oportuno de los últimos nueve para avanzar en una reforma integral del federalismo fiscal argentino. Limitar la discusión a la mera distribución de recursos es desperdiciar una gran oportunidad para que nuestro país mejore estructuralmente su solidez fiscal.

El autor es presidente del Ieral de Fundación Mediterránea.