Cambios y riesgos: nuevo marco fiscal

El proyecto de Ley de Presupuesto quinquenaldel gobierno del presidente Yamandú Orsi también incluye cambios a la regla e institucionalidad fiscal. ¿Qué contempla? ¿Cuáles serían sus implicancias y riesgos?

Antes de abordar todo eso, vale una consideración muy importante. Es muy valioso para Uruguay que la nueva administración consolide en lo esencial el enfoque impulsado por el gobierno del presidente Luis Lacalle Pou. Esto está en las antípodas del llamado realizado por el Frente Amplio, estando en la oposición, a derogarlas a través del Referéndum de la Ley de Urgente Consideración en marzo de 2022.

Se trata de una continuidad previsible, como visualizaba en columna de abril de 2024, pero que igual cabe destacar cuando se transforma en política de Estado y elimina incertidumbres al respecto.

En lo esencial, el enfoque adoptado en 2020 puede dividirse en dos grandes aspectos.

Por un lado, en cuanto a la regla fiscal incorporó tres pilares en términos de metas para: i) el balance estructural (ajustado por ciclo y factores extraordinarios) del Gobierno Central-BPS; ii) la expansión real del gasto público primario (sin intereses) y iii) el tope anual de endeudamiento neto.

Por otro lado, en cuanto a la institucionalidad, se constituyeron el Comité de Expertos para el PIB Potencial y el Consejo Fiscal Asesor (CFA) para evaluar cálculos relacionados con la regla y asesorar al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en esos temas y en la sostenibilidad de las finanzas públicas.

En este Presupuesto el gobierno valida dicho enfoque en lo general e incorpora algunos cambios, más en lo particular, que van en la dirección correcta, pero que tienen sus riesgos.

Primero, en línea con lo sugerido por el trabajo del BID liderado por los economistas chilenos Jorge Rodríguez y Hermann González, se establece un nivel prudente de deuda pública neta como ancla fiscal de mediano plazo, con el cual se fijan las metas de resultado estructural para estar con cierta holgura por debajo de dicho umbral. Paralelamente ya no se acota la expansión del gasto primario al crecimiento del PIB potencial, ni se enfatiza tanto el elástico endeudamiento neto anual, al focalizarse en una regla dual sobre el resultado fiscal y el nivel de deuda neta.

Foto: Archivo El País.

Esta transformación no necesariamente afecta el objetivo de menor prociclicidad de las finanzas públicas, ni de mayor sostenibilidad, ni siquiera de menor discrecionalidad de la política fiscal, a todo lo cual apuntan esencialmente las reglas fiscales. Pero al eliminar el tope de gasto, podría leerse como menor compromiso en este aspecto, con la necesidad de recurrir a ajustes tributarios para lograr la sostenibilidad fiscal, con consecuencias sobre el crecimiento económico potencial y el tipo de cambio real. Se trata de una decisión legítima, más política y vinculada a la visión sobre “el tamaño del Estado”, pero no exenta de costos.

A su vez, como el CFA advirtió en su informe semestral del pasado jueves, es preocupante el "potencial efecto señal" e “imán” de un umbral (65%) que está 7 puntos porcentuales sobre el nivel actual de la deuda neta y que podría interpretarse como “espacio” para prolongar el desequilibrio fiscal sin grandes ajustes. De hecho, este Presupuesto no contempla la estabilización de la deuda neta, la cual crecería 5 p.p. en el quinquenio.

En consecuencia, todo esto no parece ser consistente tampoco con una mejora adicional en la calificación soberana o del riesgo país y podría ser fácilmente sobrepasado ante un escenario de crisis global o regional. En este sentido, si bien la nueva regla dual también introduce acertadamente mecanismos de corrección ante desvíos de las metas, lo hace por ahora solo en forma conceptual, sin detalles concretos ni operativos, que como señaló el CFA, deberán ser reglamentados robustamente

Segundo, también siguiendo el mencionado estudio del BID, se plantea avanzar acertadamente en la autonomía y atribuciones del Consejo Fiscal que pasaría de “Asesor” a “Autónomo”, en línea con las mejores prácticas internacionales. Se amplía su mandato más allá de la función consultiva hacia el MEF y se le otorga capacidad de iniciativa independiente para evaluar también riesgos a la sostenibilidad de la deuda, analizar la activación de cláusulas de escape, hacer el seguimiento de la regla fiscal y monitorear algunos compromisos de pagos fuera del perímetro del GC-BPS. Para hacer viable esta transición, será clave dotar a la institución de recursos presupuestarios suficientes que aseguren la genuina autonomía operativa.

Tercero, por último, también hay cambios metodológicos sobre cálculos detrás de la regla, como las estimaciones del PIB potencial, su brecha con el PIB efectivo y los gastos e ingresos extraordinarios, que van en la dirección correcta, pero que habrá que evaluar con más detalle en su aplicación.

En resumen, el nuevo marco fiscal refleja continuidad, avances y riesgos. La consolidación del enfoque de la regla de institucionalidad es una buena señal. Varios cambios recogen acertadamente ciertas recomendaciones internacionales. Pero los riesgos fiscales históricos de Uruguay no parecen aminorados, en términos de desvíos por supuestos macro optimistas, tolerancia a mayor gasto público y discrecionalidad electoral.

Más allá de la conveniente continuidad de enfoque y los bienvenidos avances en algunos cambios, el partido se jugará en los hechos, más que en el derecho. Prudencia y credibilidad deberían guiar cada minuto de la aplicación del nuevo marco fiscal.