No se discute que el gobierno de Bolsonaro tuvo un desempeño muy pobre en numerosas áreas, como por ejemplo: educación, medio ambiente, relaciones internacionales, salud, política de seguridad pública, derechos humanos en general y de los pueblos originarios en particular, etc. Además, es cierto que el gobierno federal ha puesto a prueba las instituciones democráticas y que el propio presidente tiene opiniones horribles sobre la tortura y la muerte. Por lo tanto, una evaluación desapasionada del legado del gobierno es muy difícil.

Sin embargo, en economía y política fiscal, la discusión es más compleja. Hay una clara mejora cíclica en la economía. El crecimiento de 2022 debería cerrar cerca del 3%. Además, la reciente revisión del IBGE de la serie de Cuentas Nacionales elevó por mucho el crecimiento de 2021. El legado de crecimiento del cuatrienio de Bolsonaro se ve mejor de lo que imaginamos hace poco tiempo.

La tasa de desempleo cerró octubre en 8,3%, el valor más bajo desde mayo de 2015. Los salarios crecen por encima de la inflación desde julio y en octubre de 2022 estaban 5% por encima del valor de igual mes de 2021. La masa salarial real en octubre de 2022 fue de 11,6 % mayor que en el mismo mes de 2021.

La inflación está cayendo y, aún con la reversión de exenciones en 2023, si las hubiere, nada impide que el Banco Central (BC) alcance la meta en 2024, probablemente antes que las demás economías emergentes. La pronta respuesta del BC, que recientemente adquirió su independencia operativa, ha ayudado en gran medida a moderar los precios y volver a anclar las expectativas inflacionarias para 2023 y 2024.

Además de la independencia del Banco Central, la reforma del Seguro Social y la Ley de Saneamiento son importantes legados institucionales del cuatrienio que finaliza en 2022.

En el área fiscal, ha habido una mejora incremental desde 2015. En 2021, según la Institución Fiscal Independiente (IFI), el superávit primario estructural de la Unión fue cercano a cero. Solo tendremos los números para 2022 el próximo año, pero si hay una reversión de las exenciones de PIS y Cofins, el número para 2022 no debería ser muy diferente al de 2021. La razón es que, si se revierte, la exención se convierte en una pérdida de ingresos no recurrente, que no afecta el resultado estructural; por lo tanto, no afecta el resultado de 2022.

Para tener una idea de la mejora que se ha producido en el ámbito fiscal, basta recordar que la Unión tuvo un déficit primario estructural del 2,4% del PIB en 2014 y, en 2018, un déficit del 1,6% del PIB. A pasos agigantados, con muchas idas y venidas, desde 2015 hemos ido arreglando la política fiscal. Queda mucho por hacer.

En este contexto, existe un acalorado debate sobre la naturaleza del legado del actual gobierno en el área fiscal, así como la factibilidad del presupuesto que se discute en el Congreso con base en el Proyecto de Ley de Presupuesto Anual (PLOA) para 2023, que envió el ministro Paulo Guedes.

La columna considera que el PLOA es factible con pequeñas adiciones —volveré sobre este punto— y también que el legado fiscal de Paulo Guedes es positivo.

Son numerosas las críticas al ajuste fiscal de Paulo Guedes al PLOA. Vale la pena revisar estas críticas.

Una primera crítica es que el ajuste fiscal se obtuvo mediante una compresión excesiva de los gastos esenciales y, por tanto, no es sostenible. Los primeros ejemplos son la congelación del valor real del salario mínimo (SM) y la reducción de valor real de los salarios de los funcionarios federales. Sin embargo, estas dos políticas tenían razón.

A lo largo del período de 1995 a 2017, tuvimos una fuerte política de recuperación de EM. Como lo señaló mi colega de FGV IBRE, Manoel Pires (1), en este período el valor real de SM creció un 167%. Ese crecimiento fue mucho más allá del aumento de la productividad del trabajo, que, según el Observatorio de la Productividad de la FGV IBRE, creció un 25,5% en el mismo período. La política de recuperación de SM fue, de hecho, una recuperación.

La pregunta: ¿vale la pena seguir con la política? Tiene importantes costos fiscales. Una forma de evaluar si la política ha llegado a un límite es comparar el SM con el salario medio y mediano de la economía.

El SM de R$ 1.212 es el 44% del salario medio brasileño de R$ 2.732 y el 76% del salario medio brasileño de R$ 1.600. ¿El SM es alto, para la realidad del país, o es bajo?

Una forma de responder a la pregunta es mirar los estándares internacionales. Las mismas estadísticas para el promedio de los países de la OCDE son 43% y 55%. Nuestro SM, dada la realidad de nuestro mercado laboral, no es bajo en términos internacionales. En particular, debido a nuestra alta desigualdad, ya se ha hecho un esfuerzo considerable para elevar el SM a valores muy cercanos al salario medio. Así que mantener el valor real me parece correcto. Si la situación presupuestaria fuera más relajada, entiendo una decisión política de retomar las subidas, incluso con el nivel alto. Pero no con la brecha presupuestaria actual que todavía tenemos.

La política de contención salarial del servicio público federal también parece ser correcta debido a las altas primas salariales que se pagaban a los servidores públicos, 67%, antes de la epidemia, en comparación con ocupaciones equivalentes en el sector privado (2).

Evidentemente, el gobierno saliente no realizó una reforma administrativa que replanteara las carreras y contribuyera a ganar eficiencia en el servicio público. Perdón por la oportunidad perdida. Esa será una tarea del nuevo presidente.

Otra de las críticas a PLOA 2023 es que no tiene pronóstico para el mantenimiento de la prestación básica del programa Auxílio Brasil; que volverá a su nombre original de Bolsa Família, a BRL 600. El costo de esta política de BRL 50 mil millones sería una herencia fiscal maldita de Bolsonaro. Ahí parece haber una confusión: las promesas de campaña no son política pública. Tanto Lula como Bolsonaro prometieron mantener los R$ 600 actuales, pero ninguno negoció con la sociedad las medidas de financiación de la nueva Bolsa Família. La herencia maldita es de la campaña electoral y no de Paulo Guedes. Aquí es importante separar la paja del trigo.

Se necesitan R$ 8,5 mil millones para despejar los pendientes del Sistema Único de Salud. También es necesario recomponer el presupuesto de varios programas: Farmacia Popular, R$ 1,2 mil millones; alimentación escolar, R$ 1,5 mil millones; Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología, R$ 6 mil millones; y la Ley Aldir Blanc, R$ 3 mil millones. Sumando todos los ítems, llega a R$ 20 mil millones. La previsión en el PLOA 2023 de gastos presupuestarios secretos, cuyos pagos de fin de año canceló Bolsonaro, es del orden de R$ 19 mil millones.

Lula fue elegido para hacer política. Uno de los elementos importantes de la política es la relación del Ejecutivo con el Congreso Nacional. El punto inicial importante es la construcción de la base de apoyo del gobierno en el Congreso Nacional. Esta construcción debe hacerse sobre la base de un programa de gobierno común y una política de participación eficaz de poder. Preferentemente que la coalición sea lo más homogénea posible desde el punto de vista ideológico y que la distribución del poder entre los partidos guarde la proporcionalidad con el peso de cada partido en la coalición. Es perfectamente posible, en medio de una negociación para construir una nueva coalición, reconducir los gastos presupuestarios secretos para actividades centrales del Estado brasileño o para políticas gubernamentales consideradas altamente meritorias.

La evaluación de la columna es que hay una cierta negación de la política en estas acusaciones de herencia maldita o presupuesto inejecutable.

(*) Samuel Pessoa es Investigador Asociado en FGV IBRE. Este artículo se publicó en Cojuntura Económica.

1) Ver el texto en el Blog IBRE en https://bit.ly/3ixC60N

2) Ver informe “A fair fit” del Banco Mundial, página 46, párrafo 41 (https://bit.ly/3V4HVBO)