AFAP están concentrando mucho riesgo en títulos del sector público uruguayo

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JORGE REBELLA

El Dr. Rodolfo Saldain, ex presidente del BPS, dijo que en 2007 el Partido Nacional propuso crear un Fondo de Renta Fija para los afiliados próximos a configurar causal jubilatoria, a efectos que el capital acumulado al final de su vida laboral no sufra variaciones, que puedan repercutir negativamente en el monto de la renta vitalicia a percibir, lo mismo que un año después la OCDE sugirió para los fondos de pensiones de los países miembros. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el entrevistado, que integró la comisión encargada de la redacción de la Ley de Reforma de la Seguridad Social aprobada en 1995, se refirió a distintas reformas de segunda generación que no se han incorporado a la legislación de la reforma previsional y que hubieran mitigado los impactos negativos de la crisis financiera internacional en el sistema de ahorro individual. A continuación un resumen de la entrevista.

-¿Cómo han evolucionado los fondos previsionales manejados por las AFAP en Uruguay luego del impacto de la crisis financiera internacional?

-La evolución de los fondos de ahorro previsional (FAP) ha sido a la baja. La caída en la cotización de los títulos de deuda pública uruguaya es el hecho que explica la caída del valor de los FAP y, por consiguiente, el descenso de las rentas vitalicias que recibirán quienes se jubilen mientras no se recupere la cotización de dichos títulos. No afecta a quienes comenzaron a cobrar la renta vitalicia antes, ni afectará a quienes lo hagan a partir del momento en que esos valores recuperen sus niveles.

-¿Se podría lograr que ningún afiliado a las AFAP resultara perjudicado?

-Evitar ese perjuicio es totalmente posible. Lamentablemente, el gobierno no incorporó la normativa pertinente, pese a que se le ha reclamado reiteradas veces. Los fondos de las personas con edad próxima a la jubilación -por ejemplo, 55 años- no deberían estar en valores de cotización variable. Eso se lo recomendó por escrito el Directorio del Partido Nacional por unanimidad al gobierno del Frente Amplio en diciembre de 2007 cuando ya era previsible la crisis.

-¿Cuánto se ha desvalorizado el Fondo de Ahorro Previsional que manejan las AFAP a raíz de las fuertes caídas en los precios de los títulos públicos uruguayos?

-Desde el inicio del sistema de cuentas individuales, el FAP se ha desvalorizado en dos momentos. En 2002, perdió un 14% medido en dólares y en 2008 perdió el 15%. A marzo de 2009 existe una recuperación del 5% medido en dólares. No obstante, medido en Unidades Reajustables volvió a reducirse un 5%, debido al diferente comportamiento del índice medio de salarios y de la cotización del dólar. En relación al año 2008, la OCDE informó que los fondos de su área perdieron aproximadamente el 20% de su valor.

-¿Descalifica esa baja pronunciada del valor de dicho fondo a la rentabilidad del sistema de ahorro individual?

-En el caso uruguayo, aproximadamente el 50% del valor del FAP se conforma por los aportes hechos por los afiliados y el otro 50% por el valor agregado de las rentabilidades obtenidas con las inversiones. La actual coyuntura financiera y económica negativa no ha logrado descalificar lo obtenido en los años de funcionamiento del sistema, como tampoco lo logró la crisis uruguaya de 2002.

-¿Han registrado los balances de las AFAP, en su condición de empresas, pérdidas similares a las registradas por los Fondos de Ahorro Previsional?

-Los resultados operativos en general se mantuvieron constantes, comparando el año 2008 con el 2007. El gran impacto estuvo en la Reserva Especial, un fondo previsto en la ley de reforma previsional Nº 16.713 para cubrir rentabilidades inferiores a los mínimos legales que sigue las reglas del FAP. El año pasado dicha Reserva tuvo un resultado negativo del 250% comparando con el año 2007.

Sin embargo, el hecho más destacable ocurrió en estos meses y demuestra -al igual que lo hizo en el año 2002- que el diseño del sistema funciona adecuadamente cuando debe responder a las vicisitudes propias de las finanzas y de la economía. En efecto, Unión Capital, propiedad del Banco Itaú, no alcanzó la rentabilidad mínima en los tres primeros meses del 2009, por lo cual debió transferir a las cuentas de los afiliados los fondos necesarios para alcanzar ese mínimo. Esa transferencia ascendió a cincuenta millones de pesos que fueron aportados por el banco internacional accionista. Si bien es una muy mala noticia para la AFAP y para el banco accionista, es una muy buena noticia para el sistema y para los afiliados. La AFAP que tomó una opción de inversión y no logró la rentabilidad mínima legal respondió con su propio patrimonio en beneficio de sus afiliados.

-¿Por qué esa AFAP no alcanzó la responsabilidad mínima legal?

-El diseño lleva a que las AFAP en general hagan las mismas inversiones, lo que es llamado "efecto manada". En este caso, Unión Capital participó en mayor proporción que las demás administradoras, especialmente con respecto a República AFAP, de un canje propuesto por el gobierno de títulos de corto plazo por títulos de más largo plazo. Es posible que sea necesario introducir algún ajuste normativo en este aspecto.

Acotar riesgos

-¿En qué medida ha evitado un grave traspié a las administradoras previsionales la disposición que sólo permite a las AFAP invertir un cierto porcentaje de sus carteras en títulos públicos o emitidos por empresas uruguayas y en valores de organismos multilaterales de crédito, dada la abrupta caída de los valores bursátiles en los mercados internacionales registrada en los últimos meses?

-La legislación establece máximos de inversión del 60% para valores del Estado uruguayo y del 30% para valores del BHU e instrumentos de regulación monetaria emitidos por el Banco Central. Las AFAP operan muy próximo a esos máximos -55,54 y 22,55% respectivamente- y, por ende, hay una gran concentración del riesgo en el sector público uruguayo. Eso no es una fortaleza. Es imperioso diversificar más, tanto por instrumentos como por emisores.

-Las AFAP han salido a la prensa a explicar que la reciente pérdida del valor del Fondo de Ahorro Previsional no ha tenido consecuencias para los titulares de las cuentas individuales porque la inmensa mayoría de esos trabajadores recién se va a poder jubilar a partir de 2030. ¿Qué medidas se podrían introducir en el pilar de ahorro individual para evitar que al momento de jubilarse los trabajadores no estén sujetos al riesgo del precio de los títulos públicos uruguayos?

-En diciembre de 2007 el Partido Nacional propuso al Poder Ejecutivo, textualmente, crear "un Fondo de Renta Fija para aquellos afiliados próximos a configurar causal jubilatoria, a los efectos que el capital acumulado no sufra variaciones al final de su vida laboral, que puedan repercutir negativamente en el monto de la renta vitalicia a percibir". Exactamente, esa es la medida que en diciembre de 2008 sugirió el Jefe de la División de Asuntos Financieros de la OCDE para los fondos de pensiones de los países miembros.

-¿Sería conveniente introducir cambios de segunda generación en la Ley de Reforma Previsional Nº 16.713 que permita a las AFAP ofrecer a sus afiliados fondos diferenciados en riesgo de modo de contemplar a los trabajadores de menor edad que podrían optar por títulos con mayor rentabilidad?

-Sin duda son necesarias algunas adecuaciones. En materia de inversiones, le planteamos al Poder Ejecutivo habilitar la creación por parte de las AFAP de un Fondo en el cual se pueda destinar un porcentaje del mismo a inversiones en el extranjero bajo determinadas condiciones, tales como en mercados formales, con calificación obligatoria de riesgo y con garantías y controles suficientes. Ese fondo sería optativo para los afiliados. Es necesario asumir que los fondos previsionales no deben necesariamente estar sujetos a los riesgos del país y sufrir las crisis del mismo, ya que estamos refiriéndonos a fondos de retiro que aseguren una prestación futura suficiente para los pasivos.

-¿No hay proyectos productivos atractivos en los que invertir en Uruguay?

-La realidad indica que en el país no existen opciones de inversión suficientes para dichos fondos que cumplan con los requisitos de diversificación, seguridad y rentabilidad. Le propusimos también habilitar el ahorro previsional a personas que no estén afiliadas obligatoriamente al Banco de Previsión Social, o que su trabajo no esté comprendido en ningún régimen previsional, como es el trabajo familiar no remunerado.

-El ahorro acumulado de los trabajadores no se ha canalizado al sector productivo como está previsto en la Ley Nº 16.713, sino que se ha colocado en valores públicos. ¿No hay proyectos productivos atractivos en los que invertir?

-Cuando hubo proyectos productivos adecuados para invertir este tipo de fondos, las AFAP han estado abiertas a esa inversión. Sin embargo, son opciones muy escasas. Debemos tener siempre presente que estos fondos no están destinados a inversiones de riesgo ni a inversiones de fomento.

Renta vitalicia

-El pago de la renta vitalicia al trabajador jubilado por el sistema de cuentas de ahorro individual no la hace la AFAP, sino un seguro previsional. ¿No le preocupa que ese mercado esté concentrado en el Banco de Seguros del Estado (BSE)?

-Me preocupa y mucho. Por esa razón el Partido Nacional propuso al Poder Ejecutivo que las reservas técnicas previsionales de las empresas aseguradoras, sean al igual que el fondo previsional de las AFAP, un patrimonio inembargable y autónomo. Hoy no lo son. Las reservas técnicas previsionales no tienen el blindaje jurídico que requieren, similar al de los fideicomisos y podrían verse negativamente afectadas por las demás carteras de la aseguradora.

-¿Qué pasaría si la aseguradora pública no pudiese hacer frente al pago de las rentas jubilatorias y el Estado debiese responder por el BSE?

-Si la aseguradora pública no pudiese pagar, la ley establece que debe responder el Estado. Sin duda, sería un grave problema que hoy es perfectamente posible evitar.

BPS y afap

-Una de las principales variables del régimen de cuentas de ahorro individual es el ratio cotizantes/afiliados a las AFAP. El año pasado, ese nivel era de 59%, lo que significaba que el 41% de los afiliados no registraban aportes y, en consecuencia, difícilmente podrían cumplir con el requisito de 30 años de servicios para acceder a la jubilación. ¿Puede afirmarse que las AFAP son un instrumento para la jubilación de la clase media, pero que difícilmente beneficien a los sectores socioeconómicos más pobres, dado el nivel de desempleo estructural y la informalidad del empleo en Uruguay?

-En verdad, esa no es una de las principales variables en tanto el total de afiliados no esté depurado y sea la mera acumulación de las afiliaciones, donde sólo hay entradas pero no salidas. De cualquier modo, ese ratio se ubica actualmente en el entorno del 70%. República AFAP informa que el porcentaje de personas cotizantes sobre el total de personas en condiciones de recibir el aporte correspondiente es del 72,25%. El requisito de 30 años de servicios debe cumplirse para acceder a la jubilación del primer pilar que atiende el BPS, pero no para acceder a la renta vitalicia que se atiende con el ahorro en las AFAP. En el segundo pilar, naturalmente que menos aporte a la cuenta personal será menos ahorro y, por lo tanto, menos prestación.

-¿Considera conveniente la reducción de 70 a 65 años para acceder a la jubilación por edad avanzada aprobada el año pasado, cuando las expectativas de vida de la población uruguaya se están alargando considerablemente?

-En el BPS, los trabajadores hombres se jubilan aproximadamente a los 64 años y las trabajadoras mujeres a los 60. Sin embargo, lo importante no es solo la edad de jubilación, sino la combinación de tasas generales de reemplazo, número de pasivos, número de activos y recursos del régimen. La edad de jubilación incide directamente en el número de pasivos. A menores edades de jubilación, más cantidad de pasivos y mayores recursos o menores tasas generales de reemplazo. La normativa recientemente sancionada implicará mayores recursos de cuantía desconocida, incluso por los promotores de la iniciativa. Fue una opción de política que incrementará el presupuesto del BPS.

-¿Es factible que el Estado deba incrementar su contribución al sistema de seguridad social en el mediano plazo dada la baja natalidad, la emigración continua y el crecimiento de la franja etaria de 60 años en adelante?

-La asistencia financiera del gobierno central ha tenido un comportamiento francamente descendente desde el inicio de esta década. En el año 2000 representaba el 4,5% del PIB. A diciembre de 2007 fue 0,86% del PIB. Las proyecciones del Banco de Previsión Social, antes de las reformas introducidas en 2008 mantenían un valor de ese orden por los próximos veinte años. A partir de estas reformas y de las condicionantes demográficas, es un hecho que se incrementará el presupuesto de pasividades del BPS, que deberá ser asumido por mayor asistencia financiera o por mayor presión fiscal sobre el trabajo, lo que no es para nada deseable.

Topes jubilatorios

-Si bien la actual administración aumentó los montos de las jubilaciones mínimas, ha mantenido los topes jubilatorios fijados por el Acto Institucional Nº 9, que están muy por debajo del costo de la canasta familiar. ¿En qué medida la política de topes jubilatorios se ajusta a los principios de equidad?

-Lo que claramente no se ajusta a la equidad es tratar igual a los desiguales. En la legislación vigente, el tope jubilatorio es igual para el que aportó y para el que no aportó.

-¿Qué ajustes serían viables en materia de topes jubilatorios?

-En mi opinión, quienes tienen una carrera laboral con aportación efectiva no pueden tener el mismo régimen de topes que quienes no la tienen. Tampoco es lo mismo la importancia del tope en quien tiene sesenta años que en quien tiene ochenta. Esa línea de propuesta es la que deberá trabajarse. Sin embargo, no es posible asegurar que pueda implementarse en el corto plazo porque el próximo gobierno recibirá un déficit fiscal impropio de las épocas de bonanza que vivió el país hasta hace poco. Pero se gastó todo, incluso lo que no había.

-Una de las críticas más extendidas que se le han hecho al régimen de las cuentas de ahorro individual es que las AFAP cobran comisiones muy altas por administrar los fondos previsionales a sus afiliados. Recientemente República AFAP (entidad compuesta por instituciones financieras estatales) redujo las tasas de dichas comisiones. ¿Prevé que las restantes administradoras sigan ese ejemplo?

-La comisión por administración cobrada por República AFAP tiene una tendencia a la baja constante desde 1999, más acentuada desde 2004. Hoy está en el nivel histórico más bajo. Salvo momentos muy circunstanciales, las comisiones de las otras tres administradoras han estado por encima de las de República. En el último año, al menos dos de ellas registraron significativos incrementos y no reducciones.

-¿Cuáles son los incentivos que tienen las AFAP privadas para bajar sus comisiones?

-Los afiliados a las AFAP han demostrado tener una muy baja sensibilidad al monto de las comisiones que les cobran por administrar sus ahorros jubilatorios.

En consecuencia, el aumento de los ingresos que se originaría por la entrada de afiliados -mediante nuevos afiliados al sistema o traspasos de una administradora a otra- no compensaría la pérdida de ingresos derivada de la aplicación de una comisión menor por administración.

No se percibe un incentivo genuino de mercado para que el resto de las administradoras siga a República AFAP. Sin embargo, es posible que operen razones de marketing. Por ejemplo, una campaña publicitaria de República AFAP acompañada de fuerza de venta, podría obligar a las demás a revisar su política de comisiones y de marketing.

-La nacionalización de las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones en Argentina ha puesto al sistema de cuentas de ahorro individual en el tapete a nivel regional. ¿Amerita el sistema de seguridad social uruguayo una completa revisión en el próximo período de gobierno?

-Últimamente estamos oyendo cualquier cosa. Un día se quiere un país en el que se trabaje dos horas; otro día el objetivo es un país como Nueva Zelanda; y al día siguiente se propone un sistema de seguridad social como el sueco. Una parte muy significativa de la dirigencia gobernante descubrió la democracia hace pocos años. Algunos están tratando ahora de descubrir lo que es el Estado y el gobierno.

-¿Qué características más convenientes tiene el sistema previsional de Suecia?

-El sistema sueco tiene un importante componente de capitalización individual como el régimen de las AFAP y el pilar público es de cuentas nacionales como el que propuse siendo presidente del BPS en 1992. Ese proyecto fue remitido por el Poder Ejecutivo al Parlamento con mensaje de urgente consideración y el Frente Amplio lo desestimó como parte de su estrategia de oposición sistemática. Ahora parece que algunos descubren bondades en lo que estigmatizaron. Ya van a descubrir un día que las escuelas de tiempo completo son parte de la solución al problema educativo y de exclusión social. Mientras tanto debemos padecer la impericia, la improvisación y el empobrecimiento. Una sociedad próspera se construye sobre la base de acumulaciones sucesivas y no sobre los escombros de lo hecho ayer. Siempre es posible mejorar y sin duda hay que hacerle cambios a la reforma previsional de 1996. En ese sentido, el Partido Nacional le presentó al gobierno una detallada propuesta en diciembre de 2007, muy lejos de lo que pudiera entenderse como campaña política.