Actividades en las zonas francas

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En las zonas francas pueden operar diversos sujetos. El explotador es quien crea y organiza la infraestructura de la zona y presta servicios a quienes en ellas se instalan en carácter de usuarios. Su papel es instrumental en relación al de estos últimos, que constituyen la columna vertebral del sistema. Es que los usuarios, únicos destinatarios de las exoneraciones tributarias previstas en la ley, son los que cumplen en las zonas, las actividades cuya realización se pretendió promover mediante la legislación de la materia. En principio, dentro de las zonas francas solo pueden operar los explotadores y los usuarios. Así parece surgir de la ley. Sin embargo, por vía de decreto, se ha previsto que ciertos sujetos no usuarios puedan actuar dentro de ellas, aunque sin disfrutar de dichas exoneraciones. Así, por ejemplo, para contemplar la difícil situación en la que quedaron colocados los usuarios industriales ya instalados en las zonas francas, en virtud de la Decisión 8/94 del Consejo del Mercado Común del Mercosur, se permitió que los mismos, sin perjuicio de continuar operando dentro de las zonas, optaran por abandonar su calidad de usuarios y gestionar como contrapartida los beneficios de la ley de promoción industrial. Más recientemente, el decreto Nº 344/10 permite a terceros ser contratados por el explotador para prestar dentro de la zona, servicios puestos a cargo de éste (art. 9 inc. 3), siempre que no se trate de usuarios. Ello confirma que los explotadores no podrán obtener por vía indirecta, esto es tercerizando en usuarios las obras o servicios puestos a su cargo, las exoneraciones tributarias que la ley de zonas francas prevé exclusivamente para estos.

En especial, se autoriza a los explotadores encomendar a terceros no usuarios, la realización de actividades comerciales o de servicios destinadas al consumo final del personal de las zonas francas y que resulten necesarias para el desarrollo de las actividades de las mismas (art. 10).

LOS EXPLOTADORES. Según el art. 8 del decreto Nº 344/10, la infraestructura que debe proveer el explotador comprende las edificaciones, instalaciones, estructuras y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades en las zonas francas (energía eléctrica, suministro de agua, red de saneamiento, telefonía básica local, ADSL básico, cerco perimetral, red vial, alumbrado interno y perimetral, limpieza, recolección de residuos, mantenimiento y vigilancia, red hídrica contra incendios, control de inventarios, construcción y equipamiento de resguardos aduaneros y de la oficina de control de accesos del explotador).

LOS USUARIOS. Los usuarios de zona franca, ya sean directos (los que contratan con el explotador) o indirectos (los que contratan con un usuario directo "utilizando o aprovechando sus instalaciones") pueden desarrollar, dentro de las actividades previstas en la ley, las autorizadas por su objeto social (si el usuario, como es de regla en la práctica, es una sociedad comercial) y por su contrato de usuario, debidamente autorizado por el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio del MEF. Para la autorización de dichos contratos o de sus prórrogas no automáticas, quienes pretendan ser usuarios deberán presentar información sobre la empresa y el proyecto a desarrollar (plan de negocios). Según el decreto citado, el contrato solo será autorizado si surge del mismo y del plan de negocios que su ejecución contribuirá al cumplimiento de los objetivos previstos en el art. 1º de la ley Nº 15.921. Conforme al art. 3 del decreto, las condiciones mínimas a cumplir son las siguientes:

a) generación de empleo directo o indirecto en la zona;

b) actividades a desarrollar en la zona, utilizando o aprovechando las instalaciones del explotador o del usuario directo, en su caso; y

c) domicilio fiscal en la zona franca.

El decreto establece los requisitos a cumplir para que los contratos o sus prórrogas sean autorizados, pero no se pronuncia sobre los exigibles a los usuarios con contratos aprobados con anterioridad.

ACTIVIDADES. Las actividades que según la ley Nº 15.921 pueden desarrollar los usuarios son, según su art. 2, las industriales, comerciales y de servicios (no incluye las agropecuarias, extractivas, etc.).

Dicho artículo enumera en varios literales las diversas actividades que, "entre otras" quedan permitidas.

El literal A) incluye las de comercialización, depósito, acondicionamiento, selección, clasificación, fraccionamiento, armado, desarmado o mezcla de mercancías o materias primas, etc.

El literal B) menciona la instalación y funcionamiento de establecimientos fabriles.

El literal C) la prestación de todo tipo de servicios, tanto dentro de la zona franca como desde ella a terceros países. Por excepción se permite que se presten desde zonas francas hacia el territorio nacional no franco, servicios de call center (si no tienen como único o principal destino el territorio nacional), de casillas de correo electrónico, de educación a distancia o de emisión de certificados de firma electrónica, los que recibirán el mismo tratamiento tributario que los servicios prestados desde el exterior del país. Finalmente, el literal D) establece que el Poder Ejecutivo podrá autorizar otras actividades siempre que, a su juicio, resultaren beneficiosas para la economía nacional o para la integración económica y social de los Estados. Cuando por esta vía se habilita, como ha ocurrido, la prestación de nuevos servicios desde zona franca hacia el territorio no franco, los mismos estarán alcanzados por el régimen tributario general vigente al momento de la habilitación.

Como puede apreciarse, el legislador se refirió en los literales C) y D) a los servicios en general, sin tener en cuenta que también el literal A) enumera diversos servicios que pueden prestarse en las zonas francas, como es el caso del depósito. Quizás la diferencia que podría anotarse es que mientras el usuario puede realizar las actividades mencionadas en el literal A) tanto en beneficio propio (respecto de bienes de su propiedad) como de terceros, las actividades de los literales C) o D) implican prestación de servicios a otros sujetos (usuarios, explotador, no usuarios que operan en zona franca o sujetos que actúan fuera de las mismas) aunque aprovechando el régimen de exclusión aduanera al que están sometidos los bienes de su propiedad almacenados en zona franca.

Respecto de la actividad de comercialización prevista en el literal A) del art. 2, debe tenerse en cuenta que la misma cuando, como es habitual, refiere a bienes introducidos en zona franca, aparece necesariamente vinculada a una o más de las restantes actividades previstas en dicho literal. En efecto, estas actividades, en especial la de depósito, no se conciben separadas de la de comercialización. Difícilmente, el dueño de los bienes resuelva depositarlos en zona franca o someterlos en esta a alguna de las demás operaciones del literal A) si no es en el marco de sus operaciones de comercialización. Toda medida que restrinja o impida las actividades de comercialización de los usuarios, afectará inevitablemente a las demás del literal A), que son las más antiguas cumplidas en nuestras zonas francas y con las cuales conforman una operación económica de carácter complejo y unitario. Quiere decir que, cuando se toma en cuenta, en la lógica del decreto Nº 344/10, si la comercialización por los usuarios genera o no "empleo directo o indirecto" en la zona, deberán tenerse presentes como empleos indirectos los generados por la actividad de depósito u otras, referidas a la mercadería comercializada, y no solamente los originados por la comercialización misma, considerada estrictamente como la suma de negocios jurídicos de compra o reventa. Por otra parte, para apreciar si la actividad de un usuario indirecto se efectúa utilizando o aprovechando las instalaciones del usuario directo, debe tenerse presente que esa utilización puede realizarse no solo en forma directa sino también de manera indirecta, esto es por medio del propio usuario directo al cual pertenecen las instalaciones, o de otro usuario.