Las batallas ganadas

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FABIÁN MURO

La principal preocupación de la mayoría de los uruguayos hoy -la seguridad pública- también lo fue de neoyorquinos y de los habitantes de la colombiana Medellín.

Tanto en Estados Unidos como en Colombia, los focos de delincuencia y deterioro social manifestados en esas ciudades fueron reducidos gracias a dos enfoques contrapuestos: Tolerancia Cero y Cultura Ciudadana. Los problemas eran tan grandes, y las medidas aplicadas tuvieron tanto éxito, que casi dos décadas después estos modelos siguen siendo importantes para el debate sobre qué hacer respecto al delito, la seguridad y la convivencia en todo el continente americano, Uruguay incluido.

Tanto uno como el otro, además, son vehemente discutidos por adherentes y detractores. Esa vehemencia tiene en parte que ver con que los programas tienen raíces filosóficas distintas, dice el ex director del Observatorio de Violencia y Criminalidad, el sociólogo Rafael Paternain. Mientras uno pone el énfasis en la respuesta policial, el modelo de Cultura Ciudadana ni siquiera es una doctrina "de seguridad".

Ambos modelos nacieron como teorías académicas y también abarcan bastante más que lo que puede resumirse en slogans como "mano dura" o "lo opuesto a la inseguridad es la convivencia". Los dos fueron aplicados, además, desde municipios y no desde el gobierno central.

En la Nueva York de comienzos de la década de 1990, el crack -una droga de efecto similar a la pasta base-, las armas y las pandillas acaparaban buena parte de la imagen de la ciudad. Si hoy esa imagen para muchos está asociada con la serie El sexo y la ciudad con sus historias de lujo y consumo, por entonces la figura de la saga del Vengador anónimo -un justiciero interpretado por Charles Bronson- expresaba el miedo y la angustia de la vida en la metrópolis.

En ese contexto, un estudio publicado en 1982 por los sociólogos George L. Kelling y James Q. Wilson fue el punto de partida para la política de seguridad de la administración del alcalde Rudolph Giuliani y el jefe de Policía, William Bratton. Éstos retomaron uno de los conceptos centrales de la teoría de "Las ventanas rotas" de Kelling y Wilson -si se tolera una transgresión pequeña, por ejemplo no pagar el viaje en el metro, es probable que ocurran delitos mayores- y la aplicaron a la política de seguridad.

La alusión a las ventanas rotas surgió de la constatación de que viviendas con ventanas rotas en los barrios llevaban a una desidia y un descuido por parte de los vecinos que resultaba en que todas las ventanas terminaran rotas.

A partir de 1994, la Policía neoyorquina aumentó 25% en sus recursos humanos, se hizo visible en las calles, tuvo una respuesta enérgica ante no ya delitos sino transgresiones como beber alcohol en espacios públicos o "grafitear" una pared, sistematizó el procesamiento de información (Compstat), y descentralizó su trabajo con una evaluación de resultados sujeta al escrutinio de todas las comisarías de la ciudad. Los resultados fueron -más allá de que aún se discuten las bondades y desventajas del modelo- impactantes.

El ex ministro del Interior de Perú durante la presidencia de Alejandro Toledo, Gino Acosta, realizó un estudio comparativo de los principales métodos para la lucha contra el delito y la inseguridad en toda América. Titulado La ventana rota y otras formas de luchar contra el crimen, Acosta se ubica en la vereda opuesta a Kelling y Wilson. Pero escribe: "En ninguna ciudad de Estados Unidos la caída de las tasas agregadas de delitos y de las tasas de homicidios fue tan pronunciada como en Nueva York, lo que constituye razón suficiente para concluir que la estrategia implementada tuvo mucha relación con los espectaculares resultados obtenidos". Entre otras cosas, se redujo a la mitad la tasa de homicidios en apenas dos años -de 1994 a 1996-, además de que se lograron reducir los hurtos, rapiñas y robos de autos, entre otros delitos.

Con todo, hasta el propio Kelling dice a Qué Pasa desde su despacho en el think-tank Manhattan Institute, que no se trata únicamente de aumentar la presencia policial y que ésta sea más agresiva en su encare. El sociólogo ni siquiera está de acuerdo con el término "Tolerancia Cero": "Da la impresión de una actitud intolerante" (ver entrevista en página 6).

Kelling contribuye de manera más o menos regular con la revista City Journal y allí en 2009 escribió un artículo titulado Cómo Nueva York se hizo segura: la historia completa. Ahí amplía su argumento sobre el esfuerzo colectivo en pos de una política de seguridad. "En suma, un conjunto de diversas organizaciones de la ciudad -cada una persiguiendo sus propios fines y promoviendo sus intereses- comenzaron a tratar de reimponer el orden en sus dominios"; escribió Kelling y continuó: "En un momento en el cual Nueva York enfrenta una crisis fiscal, sus líderes necesitan recordar que el marcado descenso de delitos se debe a una amplia lista de organizaciones públicas y privadas". Para él, no hay seguridad sin cooperación entre sectores sociales.

En Uruguay el término "Tolerancia Cero" tiene una fuerte carga política, que divide a quienes debaten de acuerdo a la línea que separa a gobierno de oposición.

"Claramente, (el Estado uruguayo) se ha inclinado hacia el modelo de respuesta policial, más allá de que en lo discursivo pueden haber matices o incluso concepciones contrarias a las postuladas por los autores de la teoría de las ventanas rotas", dice Paternain. Es decir, entre el método represor vinculado a la derecha y el método cultural asociado a la izquierda, el gobierno está más cerca del primero. Eso quedaría en evidencia, de acuerdo a Paternain, en los megaoperativos, las mayores partidas presupuestales para la Policía y la formación de más agentes para que patrullen las calles. Es decir, el modelo neoyorquino.

"No hay una clara preferencia por el modelo de Nueva York", dice Javier Donnangelo, reemplazante de Paternain en el Observatorio de Violencia y Criminalidad. "Y el término Tolerancia Cero es un slogan, que se usó para fines políticos. Es una simplificación de la realidad. El éxito del modelo aplicado en Nueva York tiene más que ver con cómo se gestionaron los recursos humanos policiales y con Compstat, la herramienta para procesar la información del delito, que con meter preso a un grafitero".

Para el senador colorado Pedro Bordaberry, las políticas del actual gobierno son "exactamente lo contrario a la Tolerancia Cero". De acuerdo al líder de Vamos Uruguay, hay una continuidad entre las políticas de seguridad del Frente Amplio. "La iniciada por Tabaré Vázquez y José Díaz fue claramente en el sentido contrario: primero echarle la culpa de la delincuencia a la sociedad y con esa excusa liberar 1.200 presos. Luego derogar el decreto 690 y por último permitir acciones como roturas de vidrieras y comisarías sin intervenir. Lo que hubo fue tolerancia total, no cero", escribió Bordaberry a Qué Pasa, a través de un e-mail.

Pero el dirigente colorado, que promovió la exitosa recolección de firmas para bajar la edad de imputabilidad, explica que sus proyectos no se basan en el programa de Tolerancia Cero. "Los hemos tomado de experiencias exitosas en otros países, en especial Estados Unidos. La Tolerancia Cero no fue la única exitosa".

Desde el Ministerio del Interior, la asesora para temas carcelarios del ministro, Gabriela Fulco, dice a Qué Pasa que el modelo neoyorquino es útil en algunos momentos, pero destaca las situaciones específicas de cada país. Una cosa es evaluar la intervención policial en un país desarrollado como Estados Unidos y otra hacerlo en Uruguay. "Ni una cosa ni la otra. Hay matices y prácticas para adaptar de cada uno de los modelos, además de otros que se han probado".

CARTELES. En Colombia, en tanto, la solución a las tasas de homicidios más altas del mundo -con sicarios que actuaban como brazo armado de los carteles de cocaína- fue ideada por algunos académicos que se aglutinaron en el Partido Verde y que desde las alcaldías de Medellín y Bogotá consiguieron significativas reducciones en los delitos más violentos.

Antanas Mockus en Bogotá primero y Sergio Fajardo en Medellín después fueron los protagonistas del modelo de Cultura Ciudadana, cuyos conceptos claves tienen que ver con cambios culturales.

Henry Murraín fue colaborador del dos veces alcalde de Bogotá, Mockus. El experto dice a Qué Pasa desde la capital colombiana que el modelo tiene tres puntos importantes, ley, moral y cultura, y que esos tres conceptos deben "armonizarse" para lograr resultados.

Lo más importante, sin embargo, es que el modelo no se basa en ideologías. "La izquierda explica los problemas de inseguridad desde variables socioeconómicas, mientras que la derecha la explica con una falta de castigo", dice Murraín. "Nuestro enfoque es otro, y tiene que ver con lo moral y lo cultural. ¿Qué cultura es la que determina o la que explica que alguien vea como legítimo matar a alguien? Hay que estudiarla, ver qué hay, para luego cambiarla".

La pedagogía es un componente importante. Se apostó a la construcción de bibliotecas y de diversos programas de participación ciudadana en clave cultural. También se dieron respuestas no policiales a la resolución de conflictos. Murraín dice que "responder a todos los problemas desde la Policía, a la larga, no da resultados. Eso ha quedado demostrado empíricamente". Pero tampoco es cuestión de prescindir de la Policía. "Una de las primeras medidas de Mockus fue una fuerte tecnificación de la policía", dice. Ni tampoco se trata de un actitud permisiva hacia ciertas conductas. Como ocurrió en Nueva York respecto al consumo de alcohol, también en Colombia se le puso límites mediante la "Ley Zanahoria", que reducía la oferta de bebidas alcohólicas.

Otra medida que se aplicó en estas ciudades fueron jornadas de desarme primero -se entregaba un arma y se recibía un vale para comprar regalos, por ejemplo- e incautación después. Se hizo hincapié en incorporar a los medios masivos de comunicación en el trabajo de "pedagogía" y cambio cultural que forman parte del modelo de Cultura Ciudadana.

También en los casos de las ciudades colombianas los resultados impactaron. Medellín pasó de ser "campeona mundial en violencia" en 1991 a ser uno de los lugares donde quienes se sienten "inseguros" no llegan al 20%. Y la tasa de homicidios se redujo de cerca de 400 asesinatos por 100.000 habitantes a menos de 100 actualmente.

Algunas de las ideas probadas en Medellín y en Bogotá se han instrumentado en Montevideo, como las Mesas de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Paternain dice que "no agregaron valor", aunque el presidente de esas comisiones, Edgardo Bellomo, dice que las mesas permitieron un espacio de comunicación y expresión en la que los vecinos adquirieron confianza. "Uno de los megaoperativos, el que se realizó por la zona de Colonia Nicolich, fue en parte resultado de las demandas expresadas por vecinos en la mesa. Ahí se ve que puede haber una complementación entre la acción policial y el método Medellín", dice el ex diputado Bellomo.

¿Complementación entre dos modelos o indecisión entre la aplicación decidida de uno u otro? En la respuesta a esa pregunta puede estar la solución a uno de los problemas que hoy jaquean al gobierno. Y también a la sociedad toda.

La cantidad de policías se aumentó significativamente y se los puso a patrullar. La visibilidad de la policía importa.

El sistema de recolección y procesamiento de información permitió armar un "mapa del delito" para enfocar las acciones policíacas.

Se le dio mayores responsabilidades a los policías, con evaluaciones menos restringidas que antes.

Se hizo un exhaustivo trabajo recolección de datos y tendencias del delito con múltiples fuentes, no solo policiales.

Se crearon muchos programas de recreación, deporte y cultura en los barrios de más alto riesgo.

Las obras públicas, en particular el transporte colectivo, se priorizaron antes que la vigilancia.

Aunque uno de los tres ministros del Interior de la primera presidencia de Sanguinetti fue interpelado (Carlos Manini Ríos), la seguridad pública se discutía en otros términos. Una encuesta de 1988 de González-Rius ponía en sexto lugar de preocupación a la "delincuencia". En 1990 había unos 2.800 presos.

Entre otras medidas durante la presidencia de Luis Alberto Lacalle se construyó una cárcel (Canelones), un nuevo centro de reclusión para menores y se agrandó el Penal de Libertad. Si cuando empezó el ejercicio de gobierno había unos 2.800, al final del mismo esa cifra se había incrementado a unos 3.200 presos.

En este período se aprobó la ley de seguridad ciudadana con el voto de todos los sectores políticos. La ley agravó en términos generales las penas y, además, creó la figura delictiva "copamiento". También se realizaron los operativos de "saturación", retomados luego por el actual gobierno.

Durante la gestión de Guillermo Stirling, además, se reorganizaron las seccionales en Montevideo y se instalaron "las latas" en el Penal de Libertad. Se creó el servicio de respuesta policial 911. También se crearon las comisiones de seguridad barrial, para involucrar a la sociedad civil en posibles soluciones.

La ley de humanización carcelaria liberó a 800 personas, la mayoría con la pena cumplida. Se aprobó un nuevo Código de Procedimiento Policial. Se permitió la sindicalización policial y se inauguró un comando de video unificado que nunca se usó. Se inauguraron nuevas cárceles y se realizaron megaoperativos.

bajó la tasa de homicidios en Nueva York con la política de "Tolerancia Cero", desde 1994.

fue la reducción de delitos "violentos" en Nueva York con la misma política de seguridad.

homicidios por 100.000 personas tenía Medellín antes de "Cultura Ciudadana". Hoy ronda los 80.

La tendencia a militarizar la tarea policial, como reconvertir soldados en policías y extender el alcance de la Guardia Republicana a todo el país, es una de las respuestas ensayadas del sistema político a la demanda de seguridad. "Se asocia la figura del militar al rigor, a la mano dura, pero eso es una simplificación", dice el director del Observatorio de Violencia y Criminalidad, Javier Donnangelo. Y agrega: "El año pasado tuvimos 199 homicidios. Con esa tasa, no hay antecedente de país en el mundo que haya sacado los militares a patrullar las calles".

¿El programa de Tolerancia Cero podría aplicarse en Uruguay?

No soy un experto en Uruguay ni mucho menos. Lo específico de cada contexto es importante, pero las conductas de desorden que crean miedo y que son una invitación a "depredadores" cruzan las culturas. El término no me gusta porque da la sensación de que uno puede llegar a extremos. Sin embargo, en períodos y lugares acotados puede ser útil. Y para políticas específicas. Un ejemplo: se constató que quienes bebían cerveza en un barrio determinado, muchas veces le pegaban a los gays. ¿Qué se hizo? Se implementó una política de cero tolerancia al consumo de alcohol en ese barrio, en esa plaza, y durante un tiempo limitado. Ahí sí se puede hablar de Tolerancia Cero.

¿Le parece que el sistema político que tradujo sus teorías a medidas concretas fue fiel a esas teorías?

Mientras estuve involucrado en su implementación, sí. No estoy diciendo que la actual administración no tenga una postura fuerte contra las conductas de desorden, pero la distancia hace que no me atreva a afirmar que sí o que no. Creo que los principios generales siguen en pie.

¿Ha tenido que revisar o cambiar algún fundamento de su teoría?

Dos cosas que no estaban contempladas en el documento original. Lo primero tuvo que ver con algo que se detectó en el metro de la ciudad: gran parte de quienes no pagaban el boleto, llevaban armas o estaban requeridos por la Justicia, algo que no habíamos previsto. Otra cosa que tuve que contemplar posteriormente está referida a la manera en la que la gente conduce su vehículo. Los criminales, o gente con conductas conflictivas, tienen un estilo de manejo mucho más agresivo, además de no respetar las normas de tránsito. Tener en cuenta eso incide sobre el comportamiento de la policía cuando ésta detiene a alguien en el tránsito por una ofensa menor.