Estructura económica y política fiscal

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El propósito de este artículo, es destacar que algunas opiniones sobre buena administración fiscal que se pretenden imponer como guías por parte de los críticos de la política económica vigente, toman solo una parte de la realidad y omiten aspectos relevantes de las características estructurales de nuestra sociedad.

Los economistas observamos los excesivos déficits fiscales con preocupación debido al impacto negativo que pueden tener en las expectativas de los agentes y que llevarían a una suba de intereses o a un cierre de los mercados financieros. La consecuencia puede ser un descenso de la inversión, el consumo y el crecimiento.

La recomendación ortodoxa es la denominada regla fiscal que indica que el gasto debe estar asociado a la capacidad productiva potencial del país. Si una economía está creciendo por encima del PIB potencial, todo ingreso superior a ese nivel debería ser ahorrado para cuando la economía crezca por debajo del PIB potencial. Es decir, se debe ahorrar en los tiempos buenos para hacer frente a los tiempos malos.

En este contexto, se argumenta que el gobierno uruguayo está gastando al mismo (o mayor) ritmo que crecen sus ingresos y, por lo tanto, está dilapidando recursos perdiendo así la oportunidad de ahorrar para enfrentar tiempos "malos". El corolario de esta situación es que el gobierno debería elaborar una regla fiscal y se exhibe como caso paradigmático de este pensamiento el caso de Chile. Desde el gobierno se insiste en que el gasto fiscal está dentro de los parámetros socialmente responsables y que el país está en condiciones de enfrentar un eventual empeoramiento de la actividad económica.

¿Por qué existen opiniones que parecen ser tan opuestas? Me propongo exponer que la razón se encuentra en la importancia que algunos actores le otorgan a las características estructurales de un país en oposición a quienes se basan en opiniones generalmente aplicables independientemente de tiempo y lugar. Para ello, compararé ciertas diferencias estructurales de nuestro país con Chile y Estados Unidos, para concluir que la efectiva aplicación de una regla fiscal no es tan sencilla como podría parecer.

CHILE Y LA REGLA FISCAL. ¿Debemos seguir su modelo? Más allá de que verdaderamente exista tal modelo, es interesante considerar una gran diferencia estructural con Chile: su dependencia estructural de un recurso natural, el cobre. ¿Por qué es esto importante para la política fiscal? En mi opinión, la dependencia chilena del cobre aumenta su vulnerabilidad y, por lo tanto, la regla fiscal puede ser un instrumento más apropiado para ellos que para el Uruguay, precisamente como contrapeso a dicha vulnerabilidad.

¿Cómo se relaciona el cobre con la vulnerabilidad chilena? ¿Por qué es aconsejable un ahorro mayor en tiempos en que el precio del cobre es alto? En opinión de Ramón Pampín (1), el fisco chileno es altamente dependiente del precio internacional del cobre y de la recaudación que se obtiene de la estatal Codelco. Chile tiene la posibilidad de tener buenos resultados fiscales debido a la presencia del cobre en su economía. Sin embargo, la regla fiscal lleva a que las autoridades no puedan considerar estos buenos momentos del cobre o de la actividad económica para determinar su política de gastos.

Los ingresos fiscales provenientes del cobre son muy volátiles: han oscilado desde un 2% en 1999 hasta un 46% en 1989 debido, principalmente, a la variación en los precios del metal. Además, algunos autores han estimado que un aumento de 10% en el precio internacional del cobre produce una desviación positiva del PIB efectivo no minero respecto de su tendencia en aproximadamente 0,5%, lo que reafirma la dependencia crucial de la economía chilena de la producción y venta del metal (2).

En otras palabras, la dependencia de un solo recurso natural aumenta sensiblemente la vulnerabilidad estructural chilena y eventualmente hace aconsejables políticas fiscales más rigurosas y prudentes.

Pensemos en la situación uruguaya y no se da una situación de vulnerabilidad parecida a menos que se piense que las exportaciones de carne y madera son asimilables al cobre chileno, cosa que nadie sostiene.

La comparación con Chile exige que sepamos diferenciar las características estructurales de ambos países. La pregunta relevante podría ser, ¿qué debería pasar con el precio de los principales productos exportables uruguayos para ser tan vulnerables como Chile? El sentido común indica que los precios de muchos de nuestros productos (muchos más que uno) deberían sufrir un deterioro simultáneo y drástico, lo que es bastante improbable. En otras palabras, la correlación entre los distintos productos es factible que sea menor que uno, y quizás, hasta negativa. Puede ser que si el proyecto minero en discusión se hace realidad, el país se vuelva más parecido a Chile y una regla fiscal sea un tema a discutir más profundamente.

Es decir que por este lado, la asimilación al caso chileno tiene más de idea con algún tinte teórico o ideológico que no representa las características estructurales de Uruguay y, por lo tanto, puede no ser un instrumento eficaz y eficiente.

LA CUESTIÓN SOCIAL. Tomemos dos indicadores económicos para países diferentes como son Uruguay y Estados Unidos de acuerdo al cuadro adjunto para el año 2007: el primero de los indicadores da una idea de la dependencia que tiene el bienestar de los uruguayos con relación al Estado. Es improbable que una política fiscal restrictiva tenga un efecto neutro sobre la sociedad uruguaya. La diferencia en la cantidad de funcionarios públicos es una característica estructural muy diferente en ambos países. Las consecuencias sociales de una reducción del salario real o en el número de los empleados públicos parece ser muy distinta en un país que en el otro. El costo de oportunidad, quizás representado por posibles estallidos sociales, es potencialmente más grave en nuestro país y parte de ello está demostrado por las políticas contractivas llevadas a cabo durante los años ochenta y noventa.

Por otro lado, la pobreza y la indigencia no parecen ser problemas políticamente relevantes en Estados Unidos, donde existen canales de salida y redes de protección para las personas en dicha situación. Pero sí es un problema relevante para Uruguay porque no existe la institucionalidad apropiada. En estas circunstancias, los planes públicos de asistencia social son la única ruta de salida para estas personas. Una política fiscal que no tenga como prioridad el ataque frontal a la pobreza es una película que ya hemos visto y que no da resultado, ni a corto ni a largo plazo.

CONCLUSIÓN. Podemos discutir mucho acerca de la actual política fiscal de Uruguay. Pero hay un elemento que, en mi opinión, es claro y relevante: los encargados de confeccionar la política fiscal en este gobierno han tenido en cuenta (implícita o explícitamente) los factores estructurales que nos caracterizan y que diferencian nuestra política fiscal posible y socialmente responsable de otras políticas fiscales. El costo de oportunidad de no atacar los acuciantes problemas sociales de hoy se había transformado en insoportable y bien vale asumir los riesgos de la minimización de dicho costo.

(1) Miembro de Price Waterhouse. Declaraciones en radio El Espectador.

(2) Alejandro Drexler, Eduardo Engel y Rodrigo Valdés: El cobre y la estrategia fiscal óptima para Chile, 2001.