El ingreso de capitales extranjeros ha sido una complicación para el gobierno

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JORGE REBELLA

Hoy existe un estado de situación de estabilidad, pero con un horizonte poco despejado hacia el futuro, tanto por factores internacionales y regionales, en particular de Argentina, como por la pesada herencia fiscal que recibirá la próxima administración, sostuvo el Cr. Juan Carlos Protasi, ex presidente del Banco Central del Uruguay y director de la revista Portfolio. A continuación un resumen de la entrevista con ECONOMIA & MERCADO.

-¿Cómo evalúa la situación de la economía uruguaya al promediar el último año de la administración del Dr. Tabaré Vázquez?

-La economía uruguaya tuvo una performance muy buena en los últimos seis años y que, gracias a la estabilidad política e institucional y al prestigio histórico de un país respetuoso de sus obligaciones, pudo beneficiarse de un contexto internacional excepcional en materia de demanda mundial y atracción de flujos de inversión extranjera. Esto permitió que, durante el gobierno de Vázquez, se duplicara la tasa de crecimiento del PIB, se redujera la tasa de desempleo y la pobreza, aunque esta última no se contrajo tanto como hubiera sido de esperar dado el crecimiento de la economía.

-¿Tuvo algún otro efecto relevante ese período de bonanza?

-El resultado colateral de esta bonanza fue la ación de la deuda pública uruguaya que, al estar en un 90% denominada en dólares, la desvalorización de la divisa estadounidense en los mercados internacionales y el fuerte crecimiento económico del país la redujeron de un plumazo en treinta puntos del PIB. Es más, la deuda podría haber bajado catorce puntos adicionales si no hubiera sido por el aumento del gasto público y las compras de dólares en el mercado que realizó el gobierno sin tener fondos disponibles. Luego vino la crisis, dejó de soplar el viento de cola, las cuentas públicas se deterioraron, la economía se estancó, aumentó el desempleo y la deuda comenzó a subir nuevamente. No obstante, hoy se empieza a vislumbrar una estabilidad en algunos indicadores macroeconómicos.

-¿Considera que el gobierno no reaccionó cuando se desató la crisis?

-Desde el gobierno la postura fue de soberbia al asegurar que la economía estaba blindada. Si bien fue una apreciación apresurada, que luego debió corregirse, hay que reconocer que la recesión fue muy leve. El PIB ya había caído en el cuarto trimestre del año pasado, a pesar de que el cambio de base para su cálculo mostró lo contrario. En los primeros tres meses de este año volvió a caer de modo importante. De acuerdo con los datos recientemente divulgados, el PIB habría zafado de la recesión en el segundo trimestre. Aparte de las curiosidades estadísticas, en esa visión de que no nos impactaría la crisis, el gobierno y las empresas públicas continuaron inflando el gasto más que lo que aumentaban los ingresos.

-¿No atenuó ese mayor gasto el impacto de la caída de la demanda externa?

-Sí. Pero desequilibró las cuentas públicas y resurgió el déficit. El consumo logró reactivarse impulsado por el gasto público y la mejora en el ingreso de los hogares gracias a que el desempleo bajó y se mantuvieron los planes sociales. Lo más criticable fue que en ese contexto muy difícil para las empresas exportadoras, el gobierno no hizo nada para evitar que se perdiera más competitividad presionando a la baja del dólar, tensó las relaciones obrero-patronales y no contuvo los aumentos salarios reales por encima de la productividad laboral.

Crecimiento económico

-Si la crisis de los países centrales finalizara a fines de año, ¿alcanzaría con que el nuevo gobierno uruguayo siguiera aplicando una política de equilibrio macroeconómico y financiero para que el PIB vuelva a crecer sostenidamente?

-En realidad, en el último año y medio el gobierno dejó de aplicar la política de equilibrio macroeconómico y financiero que se había impuesto al principio de su mandato. Para lograr un crecimiento sostenido en el largo plazo es de rigor evitar estos vaivenes en las políticas fiscales, como sucedió no sólo en este período, sino también durante gobiernos anteriores. Suele haber mayor ortodoxia al principio y afloje hacia la mitad o final del mandato, conformando el conocido ciclo electoral de las finanzas públicas.

-¿Cómo se podría evitar esa recurrencia en las políticas fiscales?

-De una vez por todas, debería aprobarse una ley de responsabilidad fiscal contracíclica que limite el aumento del gasto público en los ciclos de auge y lo flexibilice en períodos de baja de actividad. Una ley de responsabilidad fiscal tendría que ir de la mano de un fortalecimiento del contralor y de la eficiencia del gasto público. Desde hace muchos años el Parlamento no se expide sobre las observaciones que formula el Tribunal de Cuentas. Por lo tanto, sería necesario acordar una política de Estado para la atención a esos reparos que todos los partidos políticos deberían comprometerse a respetar.

-¿Qué medidas inmediatas debería tomar el gobierno que asuma el 1° de marzo de 2010 para que la economía uruguaya retome la senda del crecimiento sostenible?

-La economía uruguaya tendría que basar su crecimiento de largo plazo en un sector privado muy competitivo que se integre agresivamente en los mercados internacionales y un sistema redistributivo de la riqueza que provea bienestar creciente a los uruguayos. Para lograr esto básicamente se necesitará restablecer el equilibrio macroeconómico, bajar el costo del Estado, recuperar competitividad y abrirse al mundo con o sin el acuerdo del Mercosur. Hasta ahora hemos sido respetuosos, pero los socios nos desoyeron y, además, nos impusieron restricciones. Uruguay no puede seguir anclado como lo está ahora. De hecho, las exportaciones al bloque regional hoy representan un 25% del total, siendo aproximadamente la mitad de lo registrado hace diez años.

Competitividad

-¿Está Uruguay realmente preparado para lanzarse a conquistar mercados fuera de la región?

-Para abrirse al mundo se requiere recuperar la competitividad perdida. En este período de gobierno, el costo laboral de las empresas, corregido por productividad, aumentó un 40%. Gracias a que los precios subieron en el mundo, no se generó desempleo, pero ahora que los precios bajaron, los altos costos laborales amenazan la sostenibilidad en el largo plazo de los logros alcanzados en materia salarial y de empleo. El modelo de país productivo generador de empleos dignos y genuinos, que se propuso este gobierno como objetivo, quedó desvirtuado con la política seguida. La participación del empleo en estos sectores no creció como lo prometía dicho modelo. La política seguida en vez de promover la producción nacional, fomentó el consumismo abaratando los bienes importados en detrimento de los nacionales.

-Pero, hablando de competitividad, ¿no se han reactivado sensiblemente las ventas al mercado brasileño este año?

-Uruguay únicamente mejoró su competitividad con Brasil en los últimos meses, pero la bajó con el resto de sus socios comerciales. Gracias a que Brasil salió de la recesión, en buena medida empujado por China y a que los capitales comenzaron a retornar a los mercados emergentes, el real se apreció y aumentaron significativamente el consumo y la inversión en ese país. Esto influyó para que muchos turistas brasileños vinieran a gastar en la plaza uruguaya con un mayor poder de compra, empujando al comercio, hoteles, restaurantes, etc. Ese flujo turístico dio dinamismo al mercado, especialmente en las zonas fronterizas, a las que muchas empresas uruguayas orientan su actividad para compensar la caída de la demanda en el resto del país. A pesar de las injustificadas restricciones aduaneras, Brasil pasó a ser el principal destino de nuestras exportaciones, y su demanda ha compensado en parte la caída de la de Argentina. Por su lado, China también se ha constituido en un socio comercial importante que ha compensado parcialmente la retracción de otros mercados.

-El gobierno dice que la competitividad ha aumentado gracias a que defiende el valor del dólar; pero, por otro lado, los exportadores se quejan. ¿Quién tiene razón?

-No sólo se quejan los exportadores, se queja muchísima gente. Pero no se puede desconocer que el dólar se desvalorizó en el mundo y no podía suceder algo diferente con el peso uruguayo, a menos que la confianza del público hubiera caído como ocurrió en la Argentina, de donde se fugaron US$ 45.000 millones en los últimos dos años y por lo cual el peso argentino se depreció significativamente. En la medida que el público mantuvo confianza en la estabilidad y continuidad de las políticas como demostró el gobierno uruguayo, esto le complicó las cosas.

En ese escenario de confiabilidad, el equipo económico no hizo un mix de política fiscal y monetaria adecuado. Fue expansivo en lo fiscal y pretendió mantener la cantidad de dinero controlada, mediante la emisión de instrumentos monetarios con tasas de interés muy altas, que promovieron una mayor caída en el valor del dólar que, a su vez, se usó como instrumento antiinflacionario. Con el fuerte aumento de salarios y del gasto público, si el dólar no hubiera bajado de precio, la inflación habría sido sin duda de dos dígitos.

Ingreso de capitales

-Aparentemente el movimiento comercial local no condice con un país que técnicamente está en dificultades. ¿Qué opina al respecto?

-Los capitales extranjeros también llegaron a Uruguay, sin preocuparse por el año electoral como hubiera pasado en otras épocas. Si bien el ingreso de capitales derivó en una nueva apreciación cambiaria, el consumo dejó de caer, el desempleo comenzó a bajar, el ingreso de los hogares a mejorar, las exportaciones e importaciones, aunque todavía siguen cayendo, lo hacen a un ritmo menor y las ventas del comercio minorista (supermercados, centros comerciales, etc.) y de automóviles se recuperan. Pero otro hecho adicional es que parte de la fuga de capitales de Argentina sigue viniendo a Uruguay, lo cual dinamiza el mercado inmobiliario, la inversión en el agro, etc. A pesar de que mejoraron las expectativas de los empresarios acerca del futuro de la economía uruguaya, sigue dominando un sesgo pesimista, lo que todavía mantiene estancada la inversión y la demanda de crédito en algunos sectores. En síntesis, existe un estado de situación de estabilidad, pero con un horizonte poco despejado hacia el futuro, tanto por factores internacionales y regionales, en particular de Argentina, como por la pesada herencia fiscal que recibirá la próxima administración.

-¿En qué medida el importante ingreso de capitales registrado en los últimos años ha incidido en la política económica del gobierno uruguayo?

-En el exterior ven a Uruguay como una plaza segura para invertir. El ingreso de capitales extranjeros, que ha sido cuantioso, resultó ser una complicación para el gobierno por el elevado nivel del gasto público que el Frente Amplio le exigió. Cuando ingresan capitales, aumenta la demanda agregada y se aprecia la moneda. Para contrarrestar sus efectos, la economía debe hacerles lugar reduciendo el gasto público. En estos años se pensó que, si el BCU compraba dólares y colocaba Letras de Regulación Monetaria para evitar el desborde monetario, se resolvía el problema. Pero no fue así. El problema no se solucionó, sino que se agravó. Desde que asumió el gobierno del Dr. Vázquez, los precios medidos en dólares aumentaron 40% en Uruguay, ubicándose un 28% por encima de lo que se incrementaron los precios en dólares de los socios comerciales fuera de la región. Esto demuestra que en una economía abierta como Uruguay, la política antiinflacionaria resultó menos eficiente para mantener la competitividad, que la aplicada por los socios.

-¿A qué obedece este problema?

-Para sacar los pesos que se volcaron al mercado al comprar los dólares que vinieron del exterior se debió pagar una tasa de interés muy alta que, en términos de dólares, alcanzó en algunos períodos un 20% anual. Esto promovió una corriente vendedora de dólares para colocarse en pesos, es decir un cambio de portafolios, que exacerbó el problema. Y esto exigió colocar nuevas Letras y así sucesivamente. Por esto escuchamos que el BCU compró tantos millones de dólares e igual baja la divisa estadounidense.

-¿Cuál sería la política correcta en ese caso?

-Que el gobierno generase un superávit de pesos para comprar los dólares que vienen de afuera. Si se hiciera así, no sería necesario colocar Letras de Regulación Monetaria, las tasas de interés en pesos bajarían y no se promovería el cambio de portafolios. El aumento del gasto público promovió la caída del dólar, aunque desde el gobierno no se quiera admitir que sea así.

-¿Cómo califica al actual nivel de endeudamiento de Uruguay?

-Es todavía elevado pero, como dije antes, tuvimos la suerte de que la deuda estuviera denominada en dólares y que la divisa estadounidense se depreciara. Desde el gobierno se nos dice que pesificaron la deuda; pero no fue así. En realidad, el gobierno "uificó" la deuda. El último dato disponible da cuenta de que la deuda denominada en unidades indexadas (UI) alcanza al 25% del total, la deuda en pesos al 5% y el 70% restante es en dólares, lo cual genera un problema para el futuro. Es más, la deuda aumentó en el último trimestre en parte debido a la UI.

-¿Por qué no es conveniente que el país tenga deuda en UI?

-Se debe entender que no es lo mismo pesificar que emitir deuda en UI. El endeudamiento en pesos o dólares se puede licuar. Si es en pesos, se licúa con una devaluación. Si es en dólares, también se licúa con la apreciación del peso, como efectivamente ocurrió. Pero si está en UI, no sucede lo mismo porque esta "moneda" se ajusta con la inflación. La inflación medida en dólares aumentó a razón de 12% anual en los últimos cuatro años. Esto significa que a un título en UI que, por ejemplo, devenga un 4% de interés en UI, habrá que agregarle la inflación en dólares, lo que totaliza un 16% anual en dólares. Si se continuara en esta línea y se "uificara" el total de la deuda, aún sin incrementarla por mayor gasto, implicaría su duplicación en cuatro años y medio en términos de dólares.

-Entonces, ¿cuál fue la ventaja de emitir deuda en UI?

-La única ventaja fue hacer menos gravosos los intereses en el déficit. Los intereses que se incluyen dentro de las cuentas públicas son únicamente los que corresponden a la tasa real. En el ejemplo anterior, el interés era del 4%, pero el ajuste del capital adeudado por la UI no se incluye en las cuentas porque la contabilidad presupuestal se realiza con criterio caja y no patrimonial. Ese ajuste por la UI se va acumulando en el endeudamiento, pero no está incluido en el déficit presupuestal que informa el gobierno. Por consiguiente, el verdadero déficit que va a quedar será mayor al que se informa.

En la medida que Uruguay no fue eficiente en mantener baja la inflación en dólares como lo hicieron sus socios, no debería abusar de este tipo de instrumento. De hecho, creo que el gobierno ya dio marcha atrás al haber comenzado nuevamente a emitir en dólares, como hace ya un par de años lo había propuesto. Pero esto tampoco es bueno porque podría ocurrir que el peso se devaluara en algún momento y el endeudamiento explotaría. Lo que se debe hacer es contener el gasto y abatir la deuda.

-La oposición critica al gobierno por el aumento del gasto público y de los impuestos. ¿Cuál ha sido realmente su incremento durante la actual administración?

-Se puede estimar que el gasto público crecerá 2,5 puntos del PIB al cabo de los cinco años de gobierno y que los impuestos, en vez de bajarlos aprovechando el ciclo expansivo, los han aumentado en el equivalente a un punto del producto con la instauración del IRPF. Pero, en realidad, lo que importa es lo que pasó con el superávit primario del consolidado del gobierno y las empresas -excluyendo a la Seguridad Social- que se redujo 5,6 puntos del PIB por el mayor gasto y los menores ingresos a efectos de mantener las tarifas artificialmente bajas y controlar la inflación. De no haber sido porque la BPS mejoró su resultado en 2,2 puntos y el servicio de intereses se redujo en 2,5 puntos, la disminución anotada del superávit primario habría derivado en un déficit global sin precedentes y habría impedido dar satisfacción a los reclamos populistas. Con esas importantes economías, la administración Vázquez podría haber logrado perfectamente un superávit global por primera vez luego de muchos años o haber bajado impuestos para hacer más competitiva a la producción nacional.

A esto debe agregarse el gasto parafiscal de las compras de moneda extranjera que redundó en importantes pérdidas patrimoniales del BCU. Por lo tanto, ahora el gobierno deberá capitalizarlo aumentando la deuda, por lo menos, en unos US$ 1.200 millones. Sin incluir esta partida, el endeudamiento neto de este gobierno ya aumentó hasta marzo pasado en unos US$ 900 millones, dejando de lado porque no corresponde el aumento de activos por encajes bancarios. Con esta perspectiva, es incorrecto hablar de equilibrio macroeconómico.

-¿Cómo cerrarán las cuentas fiscales en 2009?

-Estimo que el déficit fiscal superará el 3% del PIB este año. El próximo gobierno debería ajustar sin maquillajes las cuentas públicas en 2010. Me refiero a no imitar las prácticas contables de la administración de Cristina Kirchner de traspasar utilidades por diferencias cambiarias devengadas del Banco Central como un ingreso de caja al gobierno. Recientemente se traspasaron utilidades del BROU al balance fiscal, nunca se había recurrido antes a este recurso. Si esta institución se incorpora al balance, sus activos de reserva y sus pasivos incluyendo los depósitos también deberían contabilizarse en el estado de la deuda para ser consistente con la forma como se incluyen los de otras empresas. Entonces, la foto de la deuda sería muy distinta.

Por otra parte, las empresas públicas, excepto Antel que tuvo un manejo prudente, han aumentado sus gastos de modo desproporcionado, mientras se congelaron sus ingresos como una forma de controlar la inflación.

-Si bien autoridades del gobierno ya han admitido un desvío del objetivo original previsto para este año, argumentan que el nivel de las cuentas estatales en rojo de Uruguay se ubica entre los más bajos de la región y del mundo. ¿Qué opina al respecto?

-Creo que no es la manera adecuada de enfocar el problema. Hay países que pueden aumentar transitoriamente su gasto y su déficit porque sus monedas tienen credibilidad. Por ejemplo, los americanos confían en el dólar a pesar de la crisis y lo mismo ocurre con los europeos. Las tasas de interés se mantienen bajísimas y no hay inflación. En Uruguay es distinto, el público exige tasas muy altas para colocarse en pesos.