País de trámites

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Eloísa Capurro

Tras 20 años de vivir en Uruguay, Gabriela decidió que era hora de sacar la credencial cívica y comenzar a votar. Sus padres son uruguayos pero ella, por esas cosas del destino, nació en Argentina. En setiembre inició los trámites. Recién en mayo obtuvo la credencial.

Andrés también es argentino, pero desde hace 50 años vive en Uruguay. Él prefiere sacar cada tres años el permiso de residencia. "Una vez averigüé cómo era el trámite para nacionalizarme, pero tenía que dar muchas vueltas. Hoy no sé si habrá cambiado", dice. La historia de Gabriela demuestra que probablemente no haya cambiado.

Lo primero que ella necesitaba era la partida de nacimiento. Para eso viajaba a Buenos Aires o la tramitaba por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Optó por lo último, y le llevó dos meses.

Luego necesitaba un certificado de avecinamiento para justificar los años que hace desde que vive en el país. Para ello se acercó al Banco de Previsión Social donde tuvo que hacer cola hasta para informarse a qué ventanilla ir. Con el papelito en la mano fue hasta la Corte Electoral. Tuvo la mala suerte de que el día anterior habían sido las elecciones universitarias. "Todavía no llegó nadie, y no sabemos si vendrá alguien porque ayer trabajamos hasta tarde", fue la explicación que le dieron a Gabriela, que ese día había tenido que escaparse de la oficina. Ni el horario de la mañana ni el de la tarde se adaptaban a su trabajo de 9 a 18 horas. El trámite lo pudo iniciar en su segunda visita y sorteando los crónicos malos tratos de los funcionarios.

Esperó un mes y llamó a la Corte. Como ella no podía volver a zafar de su oficina, preguntó si su pareja podía recoger el certificado. No había inconveniente pero, cuando su novio se presentó, lo único que le hicieron fueron problemas. "Dijeron que tenía que ir yo en persona, porque eso mostraba un interés del ciudadano", cuenta hoy, indignada. Por tercera vez tuvo que escaparse del trabajo.

Con la partida de nacimiento y el certificado de avecinamiento, se dirigió a buscar su credencial. En la Corte le dijeron que si se apuraba, lo podía hacer todo el mismo día porque la oficina cerraba a las 13. Llegó 12.25 y ya no le dieron número. Le dijeron que la oficina cerraba 12.30, a pesar de que en la página web decía que el horario de cierre era a las 13.

Gabriela pudo más que los trámites y hoy está habilitada a votar. Pero esa burocracia que tantas horas le costó, no sólo prolifera en el ámbito de las legalizaciones de ciudadanos extranjeros. Es un mal de todo el Estado.

"Es un plaga", opinó el senador Eleuterio Fernández Huidobro. "Lo nota quien va a recibir el servicio, que en algunos casos es paradojalmente el dueño. Porque nosotros somos dueños de la UTE, por ejemplo. Pero primero te tratan como a un cliente, como si la empresa fuera de ellos y no tuya. Y después te tratan como una molestia", agregó.

Gabriel, por ejemplo, decidió contratar ADSL a través de Antel. Luego de firmar el contrato, le informaron que en los siguientes cinco días los técnicos irían a instalar el servicio. Él no podía tomarse vacaciones del trabajo para esperarlos, así que concretó un día específico. Esperó de 9 a 18 a los técnicos, que nunca llegaron. Coordinó otro día y el resultado fue el mismo. Cuando llamó por tercera vez le dijeron que tenía que volver a llamar en dos días porque el funcionario debía pasar un reporte y recién después arreglar la visita. Consultado por Qué Pasa, funcionarios de Antel aseguraron que los reclamos por este tema "no han sido significativos" y que su cumplimiento de instalación en el plazo de cinco días después de firmado el contrato llega al 93% de los casos. Con Gabriel perdieron un cliente.

Otro contribuyente, que pidió el anonimato, se acercó a la Dirección General de Impositiva (DGI) para hacer su declaración jurada. De ahí lo mandaron a un Abitab, donde habría personal capacitado para contestar sus preguntas. Esperó una hora y media por una chica que lo único que le contestó fue que no tenía los formularios 1100 que correspondían, que ya eran las 16.15 y su horario de salida eran las 16. El contribuyente volvió al edificio central de la DGI, de ahí lo enviaron a la sucursal de Cassinoni y de ahí de nuevo a la casa central donde le informaron, finalmente, que ellos tampoco tenían el formulario 1100. Cuando consiguió el documento por internet, no entendía cómo llenarlo.

El Observador informó, el 29 de junio, que varios contadores enfrentaron dificultades similares. Nelson Hernández, director de Rentas, dijo que el organismo consideró que quienes debían llenar el formulario eran "personas que usualmente" tramitan documentación ante la DGI y por lo tanto "no era necesario reforzar la información".

Pero no sólo los ciudadanos sufren el burocratismo estatal. Los ministros, también. Mientras era ministro de Ganadería, a José Mujica la embajada de Irán le regaló un tractor. Podría habérselo quedado, pero prefirió donarlo a una escuela de lechería de la localidad de San Ramón. "Jurídicamente no podía hacer un obsequio mayor a 2.500 pesos. Eso me informan los abogados del ministerio, el día anterior de la entrega del tractor. Entonces tuve que hacer un comodato: se los presté por 40 años. En ese tiempo no quedan ni las tuercas. Fue un trámite nomás. Eso es de las cosas que explica lo ridículo. Creo que necesitaríamos un conjunto de buenos abogados y especialistas en administración que hicieran un corte en limpio. Porque hay un montón de decretos, leyes, disposiciones, que hay que abolirlas, simplificarlas", djo a Qué Pasa, desde su despacho de senador. Para él, algunas de esas normas son las compras del Estado y las licitaciones, hoy reguladas por el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (Tocaf) y que pueden llegar a demorar un año o más. "Hay que tener una revisión de todas las funciones que tenemos, porque nos aleja de la perspectiva de lo que es un Estado moderno", dijo.

Desde adentro. Una vez que el Frente Amplio asumió el gobierno, descubrió que el poder de la burocracia era mucho más fuerte de lo que esperaban.

"Yo me encontré con unas 200 y pico de personas que no eran funcionarios del Ministerio de Ganadería. Habían sido contratados por un préstamo con órganos internacionales. Funcionaban como tipos apoyando al ministerio pero no eran funcionarios. Era una bonita manera de eludir aquella disposición de que no podían entrar funcionarios nuevos al Estado", contó Mujica. Para solucionarlo debió hacer un convenio con el gremio de funcionarios públicos, COFE, e ingresar a esos trabajadores a la planilla ministerial. Conflictos similares enfrenta todavía hoy Antel, donde los guardahilos y los empleados de los call centers esperan ingresar como funcionarios formales al ente.

"No estoy contra la actividad burocrática administrativa imprescindible para la conducción de cualquier cosa", admitió Fernández Huidobro. "El problema es cuando yo tengo un sello por el cual deben pasar clientes de la empresa y, sin que se den cuenta, demoro los trámites, me hago pagar coimas y sino no pongo el sello". A principios de mes nueve aduaneros fueron procesados con prisión por recibir "propinas" de hasta 2.000 pesos por realizar trámites de importación. En Aduanas hay 50 investigaciones administrativas por irregularidades. Hace unas semanas se informó en Qué Pasa que es rutina en el Poder Judicial que los abogados incentiven los trámites con gentilezas hacia los alguaciles.

Muchos dirigentes y figuras del oficialismo le achacan a ese monstruo de la burocracia algunas incapacidades para concretar compromisos.

En su momento la oposición criticó este "descubrimiento" oficialista. "Los colegas dicen que es para echarle la culpa de los fracasos del gobierno a la burocracia. Yo reconozco que siempre hubo y habrá burocracia. Pero cuando entramos en el Ejecutivo realmente descubrimos que el fenómeno es mucho mayor. Tiene más peso, influencia, capacidad de trancar todo", dijo Fernández Huidobro.

Para el ex ministro Mujica el burocratismo es "la condición más paralizante" del Uruguay. "Resulta demasiado caro para la productividad lo que se gasta con los funcionarios. Se podría pagar mejor si hubiera mayor productividad y menos funcionarios. Así la sociedad sería mucho más eficiente".

Pero la oposición todavía guarda suspicacias. "Es cierto que hay una gran burocracia, alimentada por el exagerado rol del Estado que se ha hecho con la complicidad del Frente Amplio. Y tiene la capacidad de trancar cosas, tanto en la administración central como en las empresas públicas", opinó el senador Fracisco Gallinal. "De todas maneras para un gobierno con mayorías parlamentarias, no hay excusa". Además le achacan al gobierno haber aumentado la burocracia, fundamentalmente, con más funcionarios. "No sólo hay la burocracia que había, sino que hay más. Porque se han nombrado más cargos y se crearon más trabas", agregó el diputado nacionalista Jaime Trobo.

Los funcionarios. Según información de la Oficina Nacional de Servicio Civil, para junio de 2006 había 234.879 cargos ocupados en la administración central, entes y organismos del Estado. De ellos, sólo 12.688 no eran funcionarios públicos (becantes, pasantes, contratados). Sin contar los ministerios de Defensa e Interior (donde un 94% y 99% de la planilla respectivamente son soldados y policías), los más abultados son el Ministerio de Salud Pública (14.502 funcionarios públicos, el 26% profesionales) el Ministerio de Relaciones Exteriores (4.512 funcionarios) Ministerio de Transporte (3.655) y el de Educación y Cultura (2.804). Entre los organismos y dependencias estatales, lideran la lista la Administración Nacional de Educación Pública (Anep) con 53.730 (81% docentes), la Universidad de la República (12.017, 58% docentes) y UTE (6.141). Según se informó el mes pasado, el 41% de los estatales tiene más de 51 años.

"En general si hemos trabajado siempre así y somos veteranos, cualquier cosa que nos vengan a cambiar, nos resulta un poco agresivo. El cambio significa también cambio de piel. En la función pública lo peor que hay es el que pasen años en lo mismo. Que no exista un estímulo y que no hay premio ni castigo, es todo igual", sostuvo Mujica. "Hay anécdotas gloriosas de gente que llega a un lado y trabaja y al poco tiempo le paran el carro y le dicen `acá no se trabaja así`. Va componiendo como un modo de ser colectivo".

Para el senador Fernández Huidobro, la principal causa del envejecimiento en el Estado son los topes jubilatorios. "Acá en el Parlamento los sueldos son altos y muy altos. Antiguamente esa persona se jubilaba y cobraba el 80% del sueldo. Entonces se iban. Pero hoy se lo topearon en 20.000 pesos y entonces no se van", argumentó. En el Poder Legislativo hay 1.414 funcionarios públicos y cuatro no públicos.

En la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), hay 8.000 funcionarios con un promedio de edad de 46 años. "Consideramos que el país no tiene una cantidad de funcionarios mayor a lo que corresponde con el resto de la economía", opinó el director de Recursos Humanos de la comuna, Pablo Anzalone. Para él, el problema pasa por la concepción de trabajo del funcionario. "La burocracia está relacionada con una manera de concebir al Estado que funciona de espaldas a la población". En la comuna el reclamo por una poda de un árbol toma hasta dos años en concretarse y la oficina del ombudsman, Fernando Rodríguez, trabaja hoy con unas 400 denuncias que, por lo menos, llevan ya cuatro o cinco meses de trámite. "Las denuncias de mal funcionamiento de un emprendimiento junto con quejas por el sistema tributario son las más complejas", dijo.

Un costo más. Y si para los ciudadanos la burocracia se vuelve un dolor de cabeza, para los empresarios comienza a tener un costo. En el ranking que el Banco Mundial realiza para medir la facilidad de realizar negocios en un país, de un conjunto de 178 países, Uruguay está en el puesto 98. En 2007 estaba en el 89. "Hay áreas del Estado que funcionan de forma eficiente y otras que no", señaló el gerente general de la Cámara de Industrias, Roberto Villamil. "A veces se confunde lo que significa comprar una sociedad anónima hecha y ponerla en funcionamiento, lo cual demora 48 horas y que es algo que puede hacer una gran empresa, con el proceso de apertura de una empresa para una microindustria o una pequeña empresa".

Según el Banco Mundial se requieren 11 trámites que pueden demorar hasta 44 días para abrir una empresa en Uruguay. El empresario, antes de comenzar a trabajar, debe invertir en esto el 46% de su renta por cápita. "Una empresa que quiere diversificarse y abrir otra unidad de negocio o un inversor externo que viene al Uruguay, el problema lo tiene solucionado. Pero el 98% de las empresas del Uruguay son micro, pequeñas y medianas. Y en el caso de la industria, más del 60% son microindustrias y para ellas sí es muy oneroso, no sólo en dinero, sino en tiempo", agregó.

Tanto la Cámara de Industrias, como la de Comercio aseguraron no escuchar de inversiones que el Uruguay haya perdido a causa de esta burocracia. Lo que a ambos les preocupa es la muerte del pequeño empresario. "Mi hija mayor quiso poner una empresa, ella es diseñadora web. Fue tres días a la DGI, se comió paros en el medio, le daban formularios que no entendía. Ella me preguntaba cómo no podía llenar el formulario por internet, porque te lo podés bajar pero tenés que ir físicamente a entregarlo a la DGI. No pudo, se olvidó de ser empresaria", contó María Dolores Benavente, gerenta de asuntos institucionales de la Cámara de Comercio.

"Para el empresario que puede pagar un equipo de abogados que le haga los trámites, no es un problema. Pero a mí me preocupa el empresario de a pie, el de todos los días", dijo y explicó algunas de las complicaciones con las que los empresarios uruguayos se enfrentan.

"No existe ventanillas únicas. A lo sumo DGI y BPS algo han coordinado. Si tenés una empresa de alimentos, hay 19 tasas bromatológicas diferentes, una por Intendencia. Si es una bebida tenés que pasar por una regulación que tiene Ancap y otra que tiene el Latu", dijo Benavente. "Para importar necesitás un certificado del Ministerio de Ganadería, pagar impuestos y adelantos de impuestos, un ficto por la cadena de distribución. Si vivís en el interior, hay cosas por las cuales tenés que venir a Montevideo. Es imposible para un empresario cumplir con todas las regulaciones que se imponen".

Para abrir un comercio en Montevideo se necesitan por lo menos cuatro habilitaciones de cuatro departamentos diferentes de la IMM. Anzalone admitió que es posible que una de esas áreas habilite al comercio, pero otras no. Recién este año se implantará un software que les permita coordinar sus inspecciones y habilitaciones. Según Benavente, un 40% de las empresas están en la informalidad, en gran parte, por el costo que les significa pasar a la formalidad. "El burocratismo es algo que se da también en algunas empresas privadas. Con la diferencia que en las empresas privadas pasa algo. O se funden o algún desastre pasa. En el Estado sobrevive", enfatizó Mujica.

Para el ex ministro estos requerimientos imposibles son parte de un excesivo interés de control por parte del Estado. "En el afán de controlar ante las posibles desviaciones humanas en las que incurrimos se fueron progresivamente montando mecanismos de control que hacen cualquier gestión dificilísima y que obliga a un montón de escalones. Y el tal control después no existe, porque es un montón de expedientes con muchas firmas, la mayoría de las cuales está demás. Al final todo termina en un jerarca que firma todo pero no tiene claro, porque humanamente nadie puede mirar la cabalidad de todo eso. Entonces hacemos como que controlamos", opinó.

Tanto para el gobierno como para los empresarios la solución está en la Reforma del Estado. "Lo que hay que tratar de hacer es que la burocracia estatal sea cada vez más eficiente y traslade cada vez menos costos a la sociedad y más beneficios", dijo Villamil. Para otros, es un primer paso de una larga batalla. "Creo que empieza un capítulo. Pero es un problema de tal magnitud que va a haber que seguir trabajando mucho tiempo", consideró Mujica.

Por ahora los uruguayos tendrán que seguir esperando en colas y haciendo interminables trámites hasta para sacar una credencial.

A los empresarios no les resulta alocado pensar que hay otra forma de hacer negocios en el país. Según ellos, la reciente ley de promoción de inversiones es un ejemplo de cambio. "No es del país de los sueños, porque la ley de inversiones lo incluye", opinó María Dolores Benavente, gerenta de asuntos institucionales de la Cámara de Comercio. "Hacés casi todo en una planilla por internet, donde ya sabés cuánta exoneración va a tener tu inversión. Casi no tenés que hacer trámites previos porque es después que te caen con auditorías. Y además el silencio es positivo, porque si no te contestan se considera que te lo aprobaron. Son modificaciones silenciosas que no generaron un caos", opinó.

Semanas atrás, el semanario Búsqueda informó que Petróleos de Venezuela S.A. evalúa detener las negociaciones iniciadas con Ancap debido a múltiples "demoras" burocráticas. Ambas empresas habían firmado en 2007 un acuerdo para remodelar la refinería de La Teja. Meses después el gobierno anunció que iría a una licitación. El ministro de Industria, Daniel Martínez, había reconocido en enero que el proyecto "se había caído" al decidirse por el llamado a licitación, que aún no se concretó. Luego del trascendido de prensa, Martínez volvió a señalar que "no hay proyecto con Petróleos de Venezuela S.A.".