El Panes comienza su retirada

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2/4: Los que no. Aquellos no fueron incluidos en el Ingreso Ciudadano hicieron marchas de protestas. (Darwin Borrelli)

3/4: Ayuda. El Plan de Emergencia alcanzó a sectores de la sociedad que se sentían marginados. (El País)

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Ana tiene 40 años, cinco hijos y un nieto. Viven todos juntos en una casita de La Teja. En setiembre de 2006 comenzó a cobrar el Ingreso Ciudadano, los 1.500 pesos que entrega a personas como ella el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) en el marco de su programa estrella, el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social, el Panes.

Gastó el dinero en comida y ropa para su familia y también aprovechó para hacerle algunas mejoras a su vivienda. Ana se anotó en los sorteos de Trabajo por Uruguay pero ahí no tuvo suerte. Dice que va a seguir intentando porque lo que más quiere es conseguir un empleo. El miércoles se acercó a la sede del Mides ya que escuchó que el Plan de Emergencia terminaba a fin de año y quiso saber si iba a seguir cobrando el Ingreso Ciudadano mensualmente.

Como Ana, hay otros 330 mil uruguayos que por dos años y medio formaron parte del Panes y hoy se preguntan qué va a pasar cuando el buque insignia del primer gobierno de un partido de izquierda en Uruguay, llegue a su fin. Tranquilos: la mayoría seguirá cubierto.

Aún faltan cinco meses para que termine el principal plan social de la actual administración, pero el gobierno ya anunció la puesta en marcha de un Plan de Equidad para cuando arranque 2008.

No es una segunda parte del Plan de Emergencia, aclara el gobierno, pero lo cierto es que se le parece. El propio presidente Tabaré Vázquez marcó la diferencia con el Panes y comprometió a todo el gabinete en el nuevo proyecto. "El Plan de Equidad es para todos los uruguayos", anunció Vázquez. Esta vez no sólo se atenderá la situación de emergencia social sino que las autoridades del Mides estimaron que el nuevo proyecto va dirigido a los 800 mil uruguayos que todavía están en situación de pobreza. "Pobres y pobres más pobres", cómo solía referirse la ministra de la cartera, Marina Arismendi, cuando explicaba a quiénes iba dirigido el Panes. Ahora, dentro del Plan de Equidad, el gobierno de Vázquez incluye el Sistema Nacional de Salud, la Reforma Educativa y los programas del Mides que contemplarán a varios uruguayos más.

Sin embargo, más allá de las loas oficiales, el Plan de Emergencia llega a su fin con ciertas dudas sobre su eficacia y su alcance.

La falta de monitoreo de las contrapartidas fue su flanco más débil. El gobierno no pudo controlar que cada beneficiario del Ingreso Ciudadano cumpliera con los controles médicos de su familia, ni con la asistencia a la educación pública de sus niños. Así lo establecía la propia ley de creación del Plan de Emergencia.

Las contrapartidas eran las garantías que el gobierno propuso para los críticos del Panes que lo acusaban de mero asistencialismo. La muestra de que el plan no era una limosna y que efectivamente los beneficiarios debían dar algo a cambio. Las autoridades anunciaron, en marzo de 2005, cuando se lanzó el plan, que todos los beneficiarios del Ingreso Ciudadano, deberían presentar los certificados correspondientes de asistencia a la escuela y el control médico el día de cobro. Si dejaban de ir a clase o al médico, automáticamente el Ingreso se suspendía. Pero la práctica pudo más que la teoría y el Mides se vio superado. En los hechos, y a pesar de repartir en algunos hogares un carné de control sanitario, nunca pudo ir más allá en el seguimiento. A los beneficiarios no se les exigieron los controles pero siguieron recibiendo las prestaciones. Unos 64 millones de dólares entregados en 2006 sobre los que no se sabe si existe un cumplimiento de parte de sus destinatarios.

A la interna del ministerio, las contrapartidas son una mancha en el Plan de Emergencia. Culpan a la burocracia estatal, que enlentecía cualquier intento de formalizar los controles. Pasaron los meses y la solución nunca llegó. Finalmente el Mides desistió de controlar. En el balance del Plan a finales de 2006 el incumplimiento de las contraprestaciones no fue resaltado. Incluso, la Dirección de Control y Monitoreo del MIDES en su memoria anual tampoco hace referencia a la dificultad de cruzar datos con otros organismos estatales.

Las autoridades reconocen que están en deuda, pero que no incide en los resultados del Panes. "El control no fue creado con el afán de penalizar. Sino para garantizar el cumplimiento del derecho a la educación y a la salud", dice Christian Mirza, director de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social y ex integrante de la Unidad de Pobreza y Marginalidad del Frente Amplio.

Para Mirza los logros del Plan superan cualquier intento de control. "Efectivamente tuvimos dificultades y carencias que las reconocemos públicamente, en el control tanto de la asistencia de salud como de la asistencia a los centros educativos. De todos modos ya hay medidas que están en curso que implicarán informatizar estos controles a través de un programa que las autoridades del Ministerio de Educación y Cultura están creando", dijo.

La consigna del Panes era erradicar el "Uruguay sumergido en la pobreza extrema" y el Ingreso Ciudadano fue su cara más visible. A través de él, unos 90 mil hogares recibieron unos 1.300 pesos mensuales (ajustado cada cuatro meses) a lo largo de estos años. Actualmente unas 330 mil personas integran el Panes. El 75% son menores de 30 años y el 60% de los hogares subsidiados están a cargo de mujeres solas. Con un presupuesto de 212 millones de dólares en dos años, el Panes incluyó además siete programas de asistencia social.

En el Plan Alimentario hoy hay 66.000 hogares que gastan 20 millones de dólares anuales a través de una tarjeta alimenticia que permite comprar alimentos y artículos de higiene pero prohíbe el alcohol, los cigarrillos y las bebidas refrescantes. Los créditos van desde 300 pesos, en familias con un hijo, hasta 800 pesos, cuando se tiene más de cuatro niños en el hogar.

Las tarjetas fueron motivo de quejas en los últimos días: a muchos usuarios se las rechazaron en los comercios adheridos. De acuerdo a fuentes del Mides, el inconveniente se debió a un problema con el sistema informático del Banco República, que adjudicaba más montos de los establecidos por lo que se decidió bloquearlas. El problema se habría solucionado.

Otra queja de los usuarios es que no siempre los comercios están enterados de que forman parte de la red de negocios adheridos al sistema.

En el marco del Trabajo por Uruguay se sortearon trabajos zafrales de cinco meses de duración. La mayoría fueron convenios con organismos estatales como el Ministerio de Salud Pública, la Intendencia de Montevideo, Anep y AFE.

En dos años, se crearon 10.748 puestos de trabajo. En el programa Rutas de Salida, que ofrece capacitación, talleres de oficios y tareas comunitarias a los beneficiarios del Panes, participaron 1.400 beneficiarios.

Las medidas fueron celebradas por las autoridades, pero las cifras de cobertura de los distintos planes no conformaron a los críticos. El bajo número de inscriptos volvió a generar reparos hacia el programa. Por ejemplo, en la primera jornada de inscripciones para Trabajo por Uruguay, en setiembre de 2005, se anotaron unas cinco mil personas. Un 10% del total de hogares que recibían el Ingreso Ciudadano. El resto prefirió cobrar el subsidio sin aceptar las oportunidades laborales o la capacitación ofrecida.

Para el diputado nacionalista, Jorge Gandini, uno de los más firmes opositores al Panes, poco cambió desde mayo de 2005. "Hay más refugios que nunca y no hemos notado un niño menos en los semáforos. Si lo que se usó para justificar la existencia de un Plan de Emergencia hoy está vigente y sigue rompiendo los ojos, es bastante claro que el objetivo del Plan de Emergencia no se ha cumplido. Hay obviamente más plata en los sectores necesitados, pero la distribución de dinero no justifica los resultados".

También los uruguayos evaluaron al Plan de Emergencia. En una encuesta de Equipos Mori de octubre de 2005 aprobaron la medida pero cuestionaron la forma de implementación: el 53% de los uruguayos estaba a favor pero el 37% dijo que funcionaba regular y el 24% mal o muy mal.

Para las autoridades del Panes, los resultados del "buque insignia" se verán a largo plazo. Pero muestran cifras que para ellos son alentadoras. Según el Mides, 10 mil de 90 mil hogares lograron abandonar la situación de emergencia. "El Plan de Emergencia logró frenar el incremento de los indicadores de pobreza e indigencia. Ha cumplido con su propósito de contener las situaciones de extrema vulnerabilidad y ha generado bases para avanzar en la siguiente etapa" dice Mirza.

Un partido atrás

La creación del Ministerio de Desarrollo Social nunca estuvo en el programa de gobierno del Encuentro Progresista Frente Amplio.

Pero, por un lado, los ministerios sociales existían en los países vecinos y se habían abocado a atacar los efectos de la crisis económica que vivió la región: el Ministerio de Planificación y Cooperación en Chile, el Ministerio de Desarrollo Social en Argentina y el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre en Brasil. También influyó la creación de estudios y debates sobre el gasto en políticas sociales entre 2003 y 2004. La discusión sobre el gasto social fue impulsada por ONGs como El Abrojo o fundaciones como Felsur, y pusieron la crisis social en la agenda programática de los partidos.

En la interna del Encuentro Progresista, no había consenso en la creación de un ministerio social. Más bien simpatizaban con la idea de crear una unidad de Políticas Sociales dependientes de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto o directamente de Presidencia. Pero la conformación de una nueva cartera le permitió al futuro presidente resolver más de un problema a la vez. No solo articulaba todas las políticas sociales que deambulaban por el Estado uruguayo, y que no brindaban una solución concreta a los problemas sociales, sino que también enviaba al electorado una señal de cambio. Además, desligaba a la Presidencia, y al Presidente directamente, de los efectos y resultados de un programa social cuyo costo político en caso de un fracaso podría ser demasiado alto para depender directamente de Presidencia.

Por último, con un ministerio nuevo Vázquez logró equilibrar las cuotas de poder dentro de su partido. Todas las corrientes a la interna del Frente Amplio tenían representación en el gabinete.

Así, con la creación del Ministerio de Desarrollo Social resolvió el dilema de qué ministerio entregarle al Partido Comunista. Marina Arismendi, hija del histórico líder comunista Rodney Arismendi, fue elegida para el cargo de Ministra de Desarrollo Social.

Junto con Arismendi, varios comunistas o ex militantes del Partido Comunista del Uruguay (PCU) integran el gabinete del Ministerio de Desarrollo Social: Ana Olivera, subsecretaria de Desarrollo Social; Berta Sanseverino, ex comunista, actual Directora Nacional de Asistencia Crítica e Inclusión Social; Paola Pino, directora del Instituto Nacional de la Juventud (Inju), y la ex diputada comunista Carmen Beramendi es la directora del Instituto de la Mujer. En abril pasado fue cesada Diana Marcos del cargo de directora general de Secretaría del Mides. Marcos pertenecía a la Vertiente Artiguista e integraba el gabinete de Arismendi desde 2005. En su lugar asumió Selva Braselli Domínguez, ex militante del PCU, que integró el gabinete municipal de Vázquez.

Para la oposición, Arismendi tiene demasiados allegados alrededor de ella en el Mides. En julio de 2006, Gandini (una vez más) denunció la contratación de personas cercanas a la Ministra: Luis Acosta, el novio de su hija; el padre de éste, Yamandú Acosta, y la esposa del dirigente del PIT-CNT e integrante de la dirección del Partido Comunista Juan Castillo, Alicia Bustamante, entre otros. En la polémica intervino el propio presidente.

Arismendi, quien dijo tener la agenda ocupada y no pudo ser entrevistada para este artículo, acusó a Gandini de show mediático y dijo que todas las contrataciones estaban en regla. Aclaró que su "aspirante a yerno" ocupa un puesto de confianza, el padre de éste no tiene cargo en el ministerio, sino que colabora como chofer, y la esposa de Castillo es voluntaria.

Todos son militantes comunistas: Luis Acosta fue suplente en Diputados en la lista 1001 de las últimas elecciones, y hoy es Responsable del Área de Relaciones Internacionales del Inju. Brenda Ibarra, que integra la asesoría jurídica y notarial del Inju, fue suplente en el senado por la misma lista.

Emergencia de contratar

"El Mides es el gran contratador encubierto" comentó en tono irónico Arismendi en la comisión legislativa que discute la Rendición de Cuentas. Si bien la estructura general de la cartera fue decretada en abril de 2005, todavía resta que la Contaduría General de la Nación apruebe la estructura de puestos de trabajo. Para Arismendi esa es la explicación de la lista de observaciones que realizó el Tribunal de Cuentas. Sin aprobación, todas las contrataciones son irregulares. Sin embargo, fuentes de la Contaduría de la Nación aclararon que el proyecto fue devuelto al ministerio por contener errores y es éste quién no ha completado el trámite.

Para dotarse de funcionarios, el ministerio contó con algunas ventajas que no tienen otras carteras. Se vio exonerado del límite de pases en comisión. Mientras que los demás ministerios sólo pueden tener 15 funcionarios en esas condiciones, la ley 17.885 concede al Mides un máximo de 115. Según la memoria anual a diciembre de 2006, trabajan en esa cartera 513 funcionarios, 145 en pase en comisión, por lo que el límite se superó. Las autoridades del Mides aseguran que el exceso se debe a la dificultad de realizar contrataciones, lo que no es muy esclarecedor. Además, estos funcionarios, que decidieron abandonar sus puestos de origen en la administración pública y sumarse al Mides, recibieron una compensación de cinco mil pesos.

Un caso cuestionado es la contratación de la periodista María Urruzola para la Unidad de Información y Comunicación del ministerio. El Tribunal de Cuentas observó la decisión. El ministerio obvió la resolución y el Tribunal volvió a observar el gasto. Varias son las irregularidades que cuestiona el organismo. El Tribunal alega que el contrato de Urruzola no es un arrendamiento de obra (en ese caso tendría que cumplir un trabajo concreto y a término y sin depender de una jerarquía) sino en todo caso un arrendamiento de servicios porque se le paga mensualmente por un trabajo semanal de un mínimo de 30 horas. Además, no se comprobó la urgencia del cargo para que el ministerio evitase un llamado a licitación.

En el nacimiento del Ministerio de Desarrollo estuvo la idea de articular todas las políticas sociales que se aplicaban en el Estado pero que se encontraban dispersas. La intención era coordinar todas las iniciativas sociales y asistenciales que flotaban por las distintas dependencias de la Administración Central y que, desperdigadas, perdían efectividad. Un relevamiento de la Universidad de la República verificó 75 programas de asistencia social. Así el Mides se hizo cargo del Inju, del Instituto de la Mujer, reorganizó el programa Infamilia de Presidencia, y sustituyó el Plan Invierno de la Intendencia de Montevideo por el Programa de Atención a los Sin techo y lo convirtió en permanente.

Pero fuera de la órbita del Mides quedó el Instituto Nacional de Alimentación (Inda). Antes de asumir, la entonces senadora Arismendi se reunió con el sacerdote Uberfil Monzón, presidente del Inda. Se había anunciado el pase de ese instituto al futuro ministerio, pero la iniciativa quedó suspendida. Incluso, en ocasión de la Rendición de Cuentas de 2005, se produjo un incidente entre la ministra Arismendi y la bancada nacionalista de Diputados. Arismendi rechazó el planteo blanco de integrar el Inda al Mides. "Al Inda pasámelo, al cura quedátelo vos" habría dicho Arismendi a Gandini. Monzón fue uno de los críticos de la marcha del Plan de Emergencia en los primeros meses. Además, es integrante del Movimiento de Participación Popular, unos de los sectores que más choques tiene con el Partido Comunista en la interna del Frente Amplio.

Cuando el Panes finalice, el 31 de diciembre, también lo harán la mayoría de sus programas: Rutas de Salida, Trabajo por Uruguay, la Tarjeta Alimentaria. El último Ingreso Ciudadano se cobrará en diciembre. Las autoridades dicen que habrá un período de transición entre un plan y otro, pero confían en que todo estará en marcha en febrero de 2008.

La mayoría de los incluidos en el Panes se integrará a un nuevo régimen de asignaciones familiares. Algunos recibirán más dinero, otros menos. El Mides no tiene una cifra concreta pero estiman que 90% son contemplados en el nuevo plan.

Pero antes de nacer, el Plan de Equidad ya tropezó con sus primeros inconvenientes. Las metas previstas para 2008 naufragaron luego de que los recursos asignados en la Rendición de Cuentas se redujeran a más de la mitad. De los 148 millones de dólares pedidos por el Mides, sólo recibirá 70 millones. Unos 10 millones más podrían sumarse en iniciativas conjuntas con el Ministerio de Salud Pública y la Administración Nacional de Educación Pública (Anep).

Lo que se pensaba lograr en un año, se deberá hacer en dos. De antemano deberán postergarse la inclusión de cinco mil nuevas pensiones a la vejez y casi 200 mil niños no podrán integrarse al nuevo programa de asignaciones familiares, entre otros proyectos afectados.

Eso molesta al entorno de la ministra. El último congreso del Partido Comunista criticó la política económica del Ministro Danilo Astori y su equipo.

"Con 148 millones, que no era nada del otro mundo, se hubiera abordado la pobreza todo el año que viene, con lo que significa eso. Ahora hay que esperar. Hay que abordarlo en etapas, se va a hacer, pero no con la velocidad que nosotros queríamos. La explicación está en la política económica actual que restringe recursos para el sector social" se queja el senador y actual secretario del PCU, Eduardo Lorier. Confía en que el Plan de Equidad seguirá siendo clave para el gobierno. "No creo que haya dejado de ser prioritario para el gobierno. Pero el impacto será distinto. Es un plan que tiene una integralidad y era muy importante tener los recursos para el abordaje de ese universo de pobreza más indigencia, que no lo vamos a poder hacer en el 2008".

Con el Ingreso Ciudadano, todos los hogares recibían el mismo monto: 1.360 pesos al comienzo del Panes, que ahora son unos 1.500. Con el Plan de Equidad se pagará a cada familia una base de 700 pesos por cada niño en edad escolar y 1.000 para los que cursen secundaria. La cuenta final sale de multiplicar la cantidad de hijos por un coeficiente que aún no se estableció.

En el caso de Ana, con cinco hijos entre 5 y 16 años, recibirá poco menos de cinco mil pesos. Un salario mínimo nacional son 3.075 pesos. Ana no tiene un trabajo formal (dejaría de cobrar el Ingreso Ciudadano) pero, como muchos beneficiarios, hace changas.

Fuera de las asignaciones familiares quedarán un 10% de los beneficiarios del Panes que eran adultos sin niños a cargo. Según Mirza, el nuevo régimen de asignaciones familiares está dirigido a los niños y adolescentes: "significa la motivación sustantiva de la protección de los niños y adolescentes, que hoy llevan la peor parte". Para 2008, y debido al recorte de recursos, unos 300 mil niños se incluirán en el nuevo sistema de asignaciones familiares. Recién en 2009 se alcanzará la cifra de 499 mil niños. Mientras tanto continúan recibiendo la asignación anterior.

Si el Panes tenía el Ingreso Ciudadano, el Plan de Equidad tendrá una Red de Asistencia de Integración Social. Junto con las asignaciones familiares, también se ampliará el sistema de las pensiones a la vejez, se creará un programa de trabajo protegido y una política alimentaria con una nueva tarjeta.

Pero todos estos planes tendrán un alcance menor. El Mides tenía previsto incorporar siete mil nuevos beneficiarios a las pensiones a la vejez, pero sólo podrá incluir dos mil en 2008 y tres mil en 2009. También habrá una tarjeta alimenticia, con un monto similar al actual. La proyección inicial eran 92 mil tarjetas, que incluían a todos los beneficiarios de la tarjeta actual, sumado a la población que atiende el Instituto Nacional de Alimentación. La idea era sustituir todas las canastas del Inda en 2008, pero finalmente habrá nueve mil que se mantendrán. Del viejo Plan continuarán el Programa de Asistencia a los Sin Techo, Uruguay Clasifica y el programa Yo Sí Puedo de alfabetización de personas adultas, importado de Cuba.

Mirza reconoce que la falta de dinero afectó la idea original del ministerio. "No hay por qué negarlo. Pero logramos de común acuerdo con el Ministerio de Economía, que el Plan de Equidad iba a ser progresivo y gradual" dijo Mirza. Sin embargo aclara que los planes no se afectarán más que en su tiempo de ejecución. "Para 2008 atenderemos 80% de la población en situación de pobreza. Y para 2009, el 100% de los hogares que están bajo el umbral de la pobreza".

La oposición, a su vez, cree que el nuevo plan traerá inquietud social, porque se reducen los Ingresos de los beneficiarios. Las pequeñas mejorías, arguyen, son más mérito de la mejora de la economía que del plan social. "Con el Plan de Equidad, puede que alguna gente no lo tome a bien. Porque el gran error de todo esto es insistir en un ministerio que cree y promueve el asistencialismo", acusa Gandini.

Las autoridades insisten en que la aplicación del Plan de Equidad es menos intensiva y a más largo plazo que el Panes pero que dejará sentadas las bases para un cambio en la estructura social del estado uruguayo. "No habría que preguntarse cuántos del Plan de Emergencia quedan afuera sino cuántos uruguayos más se incorporan a este nuevo sistema asistencia. Buscamos una sociedad más integrada, incluyente y que le ofrezca oportunidades a todos los uruguayos", dijo Mirza.

Lo que se pensaba hacer en un año, se deberá hacer en dos. Deberán postergarse cinco mil nuevas pensiones de vejez y la integración de casi 200 mil niños al nuevo programa de asignaciones familiares.

MArina arismendi es maestra y tiene 56 años. Hija del histórico dirigente del Partido Comunista Rodney Arismendi, vivió exiliada durante la dictadura en Alemania Oriental. Fue senadora entre 1994 y 2005 por la lista 1001 y secretaria general del Partido Comunista hasta su designación como Ministra de Desarrollo Social.

Arismendi se opuso al envío de tropas uruguayas a Haití y criticó el pago adelantado a organismos internacionales antes de atender la emergencia social. Tampoco ocultó su rechazo a la política de los Estados Unidos. No compartió la firma de un Tratado de Protección de Inversiones, del TIFA y acusó al presidente de Estados Unidos George W. Bush de "execrable asesino belicista". No fue invitada a integrar la delegación de ministros que recibieron al mandatario en su visita oficial de marzo.

Arismendi fue investigada y convocada por una Comisión Parlamentaria debido a su intervención en un motín el 14 de marzo de 2005. La ministra, la subsecretaria Ana Olivera y el senador Eduardo Lorier negociaron con los internos del Hogar Ser de la Colonia Berro. El incidente culminó con la fuga de 16 internos de una camioneta en la que el senador Lorier hacía de chofer. La Comisión no concluyó responsabilidades pero diputados nacionalistas presentaron una denuncia penal por abuso de funciones contra ambos jerarcas.

Un estudio de opinión pública de la consultora Radar de 2006, sobre el papel de los ministros de Vázquez, cuando se preguntó sobre la aprobación de la gestión Arismendi se colocó sólo por encima del ministro de Transporte, Víctor Rossi, y el del interior, José Díaz. En los niveles de desaprobación, la ministra ocupaba el tercer lugar, luego del canciller Reinaldo Gargano y de Díaz.