Construcción de la certeza jurídica

La certeza jurídica se basa en la existencia de reglas claras que se mantienen en el tiempo. Claridad y permanencia. De esa manera los ciudadanos y las empresas pueden tomar decisiones, planificar su actividad y estimar sus costos con una razonable expectativa de que sus éxitos dependerán de sus aciertos, y que sus fracasos dependerán de los errores propios o de los aciertos de los competidores.

Ahora bien, las reglas no solo deben ser claras para abogados, contadores y jueces. Recordemos por ejemplo la inusitada complejidad de la legislación jubilatoria, dominada solo por unos pocos especialistas hasta la ley de reforma del año 1995.

Algunos ejemplos de la legislación uruguaya reciente no colaboran con la construcción de la certeza jurídica. Repasemos algunos casos. En septiembre de 2008 se produjo una modificación sobre el régimen de retenciones salariales y de pasividades. Fue un artículo de la Ley Nº 18.358. Allí se estableció: "Sustitúyese el artículo 1º de la Ley Nº 17.829, de 18 de septiembre de 2004, con las modificaciones introducidas por el artículo 7º de la Ley Nº 17.940, de 2 de enero de 2006, por el artículo 138 de la Ley Nº 18.046, de 24 de octubre de 2006, y por el artículo 5º de la Ley Nº 18.222, de 20 de diciembre de 2007, por el siguiente:…". Esto quiere decir que en cuatro años el régimen se cambió cinco veces, y que el empresario que necesita saber cómo implementar una retención de salario tiene que seguir hacia atrás el hilo de esas modificaciones hasta el origen.

Segundo caso. La ley de licencias laborales especiales se cambió a menos de cuatro meses de haber sido puesta en vigencia: ya antes de votar la primera de las redacciones algunos legisladores afirmaron que sabían que la ley contenía cuestiones inconvenientes, pero que luego sancionarían una nueva ley mejor.

Tercer caso: El Decreto Reglamentario del IRAE (150/007) ha sufrido 22 modificaciones desde su sanción original.

Estas líneas no pretenden opinar sobre el contenido de las modificaciones citadas, ni sobre si eran o no convenientes o necesarias. Tampoco implican desconocer que la vida y los negocios modernos exigen soluciones de alta técnica, inevitablemente compleja. Simplemente sostienen que el redactor de cualquier norma jurídica debe pensar en el consumidor del producto que está elaborando. De la misma forma que el que diseña, por ejemplo, una etiqueta debe hacerlo de manera que sea comprensible para la mayor cantidad posible de gente.

Vayan algunas alternativas, de menor a mayor.

En lugar de que una norma modificativa haga esas interminables referencias a modificaciones anteriores -muchas veces parciales- debe dictarse nuevamente la norma incluyendo las modificaciones y derogando la anterior. De esta manera quien deba aplicarla sabrá que está frente a la versión definitiva y actualizada.

Otra práctica saludable es el recurso a los "textos ordenados" en todas aquellas áreas en que las modificaciones sean frecuentes, como hoy lo es en materia legal tributaria.

Un escalón hacia lo perfectible sería ordenar a los entes públicos que publiquen en sus sitios web la totalidad de la normativa relacionada con los mismos bajo la forma de un solo "digesto", es decir, un solo cuerpo normativo en el que se haya quitado lo derogado e incluido lo agregado. De esta forma el ciudadano encontrará ya organizadas todas las normas que necesite consultar. A estos efectos no alcanza con un listado de resoluciones o de un sistema de gestión de expedientes online, aunque eso sea de por sí una herramienta importante. Poco menos de la mitad de los sitios web de los ministerios no tiene hoy referencias claras y exhaustivas a la normativa que rige su actividad.

Y, finalmente, veamos cuál es el ideal: una efectiva protección para el ciudadano es legislar en el sentido de que las normas no incluidas y publicadas en los "digestos" mencionados, no puedan aplicarse en perjuicio de los afectados hasta su efectiva inclusión en los mismos. Es cierto que ese ideal exige voluntad política y un compromiso de generación de transparencia, pero no debemos olvidar que la ley, como cualquier producto, tiene que ser "user-friendly": debe ser diseñada para que sea fácil de conocer y aplicar.