Los compromisos fiscales del 2010

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HORACIO BAFICO Y GUSTAVO MICHELIN

Del análisis de las cuentas del Gobierno Central al cierre del 2009 y de las perspectivas de vencimientos de la deuda pública en los dos próximos años se concluye que las recientes palabras del futuro presidente de la República son acertadas: no vamos a tener un período de expansión del gasto hasta luego que despejemos el 2011. O sea, esperamos que tanto las erogaciones en el 2010 como el primer año de ejecución del presupuesto que presentará el Poder Ejecutivo al Parlamento, se caracterizarán por la austeridad y el ajuste fiscal.

Esta observación parece contradecirse con dos situaciones recientes:

a. El déficit del sector público total se ubicó en el 2009 en el 2,1% del PIB (US$ 706 millones), bastante mejor que lo esperado por el gobierno y los analistas privados.

b. Las expectativas de crecimiento para la economía han mejorado y se ubican en el 4%, por encima del crecimiento tendencial que tiene nuestro país.

Para explicar el porqué de esta situación analizaremos primero las cuentas fiscales y luego la estructura de vencimientos de la deuda del gobierno, aislando el comportamiento de la administración central y los organismos de seguridad social de lo que ocurre con las empresas públicas. La razón de esta separación es que los organismos definidos constitucionalmente actúan como cajas separadas; un superávit en una empresa pública no financia un aumento de gasto público. Lo mismo sucede con las reservas: no es posible utilizar los activos del Banco Central para pagar deudas o financiar gasto del Gobierno Central.

RESULTADO. La evolución del déficit del total del sector público medido en términos del PIB es ilustrado en el Gráfico Nº 1. Adicionalmente al resultado financiero global se puede realizar otra lectura de la evolución del resultado al considerar el pago de intereses separado del resto del gasto. A esta diferencia entre ingresos y egresos, sin considerar los intereses de deuda pública, se le denomina resultado primario y es una de las medidas importantes en el análisis de la evolución fiscal. Al cierre del 2007 se observa un superávit primario del 3.4% del PIB que baja al 1.4% en el 2008 y al 0,5% el año pasado. El componente intereses bajó en menor medida pasando del 3.4% del PIB en 2007 al 2.6% en el 2009.

Se observa cómo hay un deterioro en los dos últimos años que, sin llegar a niveles preocupantes, de todas formas representa un final de período de gobierno que en términos relativos es más deficitario que el período anterior (el déficit del 2004 comparable se estima en 1.8% del PIB) pero fundamentalmente se encuentra en una dinámica muy distinta, del 2002 al 2007 el resultado se fue reduciendo año a año y ahora llevamos dos ejercicios anuales de empeoramiento.

Esta tendencia es importante porque los estados de resultados en el sector público tienen fuerzas tendenciales de difícil modificación en el corto plazo y para revertirla es necesario adoptar medidas de ajuste explícitas.

Hasta el momento se está analizando el sector público en su totalidad pero la historia es ligeramente distinta cuando se observa el consolidado del Gobierno Central y el BPS que es lo que importa para determinar la posibilidad de aumentar el gasto o reducir los impuestos. Los US$ 700 millones se componen por resultados del Gobierno Central (con transferencias al BPS) por un lado (en el orden de US$ 500 millones) y por el resultado del BCU, las Empresas Públicas, las Intendencias y el Banco de Seguros del Estado por otro. Esta separación se realiza porque cuando se analiza si hay disponibilidad presupuestal para incrementar el gasto o reducir impuestos, los resultados de los organismos por fuera del Gobierno Central solo le pueden proveer "caja" mediante transferencias que institucionalmente se encuentran acotadas.

La evolución reciente del resultado del Gobierno Central está pautada por un deterioro más profundo tal como se observa en el Gráfico Nº 2, por ello se estima que el margen para incrementar el gasto está limitado. Adicionalmente, al observar este gasto rubro a rubro se puede percibir que existen incrementos "inevitables" para el 2010 en lo que se conoce como el gasto no discrecional del gobierno que absorberán la mayor recaudación.

NECESIDADES 2010. La recaudación está subiendo y lo hará en el 2010 ya que se espera un escenario de crecimiento del nivel de actividad. Dentro de los ingresos se puede esperar que la recaudación de DGI, comercio exterior y otros tributos crezca con el PIB y si se mide en dólares incorpore una leve apreciación, aportando en el orden de US$ 700 millones adicionales.

El año pasado los ingresos del Gobierno Central incluyeron US$ 280 millones de aportes de empresas públicas que merecen ser analizados por separado del resto de los ingresos, porque si bien no hay aportes de UTE, debido a su situación deficitaria en un año particular de sequía, hay aportes extraordinarios del BROU y del BSE.

Nuestra estimación es que los US$ 100 millones aportados como pago de dividendos por parte del BROU contra utilidades del 2008 no se podrán repetir en el 2009 porque las utilidades del banco se redujeron sensiblemente el año pasado y si UTE logra utilidades podrá contribuir con menos de US$ 50 millones.

Por el lado de los gastos, el ajuste una vez por año de las remuneraciones y de las pasividades, en un contexto inflacionario generó un margen fiscal en el 2009 que desaparecerá este año. El ajuste de enero para las remuneraciones del presupuesto se ha anunciado en el orden del 10% y las pasividades de acuerdo a la Constitución de la República deben ajustar como mínimo la variación de los salarios que fue del 12,5%. Hay transferencias previstas para los gobiernos departamentales en el presupuesto en un rubro que ha marcado el mayor dinamismo en el 2009 tal como se observa en el Gráfico Nº 3.

En términos generales, el actual equipo económico considera que el ajuste en las remuneraciones y pasividades se compensará por la mayor recaudación en el año y que el déficit será similar. Es correcto, siempre que no sigan aumentando las transferencias y se recuperen las finanzas de UTE.

El rubro inversiones y su evolución reciente denotan que el ajuste fiscal sobre el gasto discrecional ya ha comenzado o existe una ejecución del gasto en infraestructura y vivienda por fuera del presupuesto que es significativo. En el 2008 se invirtió 1,7% del PIB y en el 2009 se bajó al 1.5%. Son notorios los ajustes en el último trimestre en Vivienda, Transporte y Salud Pública en comparación a lo observado en el mismo período del año anterior.

VENCIMIENTOS. Las necesidades de financiamiento abarcan el déficit previsto para el Gobierno Central y los vencimientos de deuda previstos. En este sentido, también es importante analizar la deuda del Gobierno Central por separado de la del BCU. De acuerdo a los vencimientos del circulante de deuda pública, a fines de septiembre del 2009 los dos años más complicados son los dos próximos.

En el Gráfico Nº 4 se presentan los vencimientos de títulos públicos y de préstamos del sector público no financiero y se comprueba la diferencia en el orden de US$ 400 millones entre el promedio de los dos primeros años de la próxima administración y los tres siguientes.

Es posible que los mercados de capitales internacionales provean financiamiento tal como lo hicieron a fines de septiembre por US$ 500 millones y siempre se cuenta con una importante cuota de los inversores institucionales en el mercado doméstico. Por lo tanto, los vencimientos no aparecen como una dificultad pero difícilmente exista margen para expandir el gasto con deuda.

Al igual que lo que sucede con la recaudación, su uso parece ya estar comprometido. Por lo tanto, la próxima administración arrancará prometiendo los programas de gasto público para después del 2011.