La ley de patente de rodados (II)

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GONZALO RAMÍREZ

En el artículo publicado el 28 de diciembre señalamos que la Ley 18.456 había incurrido en un grueso error que la viciaba de inconstitucionalidad, al establecer que la voluntad del contribuyente es la que cuenta a la hora de determinar si la potestad tributaria para el cobro de la patente de rodados, corresponde al departamento donde se domicilia el titular del vehículo o al departamento donde este desarrolla sus actividades laborales o empresariales. Veamos qué dice la norma:

"En aplicación de lo establecido en el artículo precedente y en función del interés general los tributos a los vehículos de transporte (numeral 6º) del artículo 297 de la Constitución de la República) configurarán el hecho generador del tributo en el domicilio permanente del titular del vehículo".

"Sin perjuicio de ello, en caso de tener actividades laborales o intereses económicos en otra jurisdicción que se relacionen con la circulación habitual de los vehículos empadronados o a empadronar podrán optar por radicarlos en la jurisdicción de esa actividad laboral o interés económico".

Al respecto decíamos que esta facultad que se le otorga al contribuyente importa un grueso error legislativo, porque termina facultándolo a optar por una u otra jurisdicción, cuando la voluntad de éste es un hecho que no debe incidir en la determinación de la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales. Se trata de un impuesto y como tal se impone coactivamente a los contribuyentes en función del poder -Potestad Tributaria- que la constitución en su art 297 le atribuye a los Gobiernos Departamentales. En este sentido, se interpreta mal la Constitución cuando se incorpora como un elemento determinante para resolver a qué departamento le corresponde cobrar la patente, un hecho -la voluntad del contribuyente- que por definición es ajeno a la relación jurídica derivada del impuesto. Insistimos en el punto, porque mucha gente se pregunta: ¿Por qué no es libre de elegir empadronar en el departamento que cobra más barato? Y la respuesta es obvia: porque es un impuesto, y al igual que no somos libres de elegir la tasa del IVA, la elección del sujeto activo de la patente de rodados no puede quedar librado a la elección del contribuyente.

No puede olvidarse que la constitucionalidad de la Ley 18.456 es una cuestión de puro derecho, ajena a la conveniencia de la solución que propone el legislador. A nuestro juicio, si una reforma constitucional estableciera que: a) el hecho generador de la patente de rodados es la circulación del vehículo por las calles de un departamento, b) que se presume que el vehículo circula por el departamento donde se domicilia su titular y c) que en los casos donde el vehículo circula generalmente por varios departamentos, el contribuyente puede optar libremente entre empadronarlo en el lugar donde se domicilia o donde trabaja, sería una buena solución política. Pero el hecho de que la solución pueda resultar conveniente, no quiere decir que la Ley deje de ser inconstitucional.

Con relación a la causa jurídica de la inconstitucionalidad, hay que resolver si esta se verifica por el solo hecho de que el Legislador Nacional haya decidido interpretar el art 297 de la Constitución por tratarse de una materia vedada al Poder Legislativo, o si se requiere además, que la interpretación realizada por la Ley limite efectivamente el alcance material de la potestad tributaria departamental, pues solo en ese caso, se lesionaría la autonomía tributaria de los Gobiernos Departamentales. Más allá de que no parece políticamente adecuado que el Legislador Nacional tenga que interpretar una norma atributiva de potestad tributaria a los Gobiernos Departamentales, porque el diferendo debería haber sido laudado por el Congreso de Intendentes o por la justicia, la existencia por sí sola de una Ley interpretativa, no es inconstitucional. La tesis de la autonomía extrema es sostenida por algunos departamentos del Interior, que en definitiva están poniendo en riesgo la propia autonomía tributaria departamental. Adviértase, que ya se empezó a analizar la necesidad de una reforma Constitucional y es probable que esta discusión termine evaluando la necesidad o no de tener 19 Gobiernos Departamentales con autonomía tributaria.

Quizás me equivoque, pero seguramente cualquier proyecto de reforma Constitucional que pretenda limitar la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales, tendría el apoyo popular.

Como es público, las intendencias de Colonia y San José han promovido una acción ante la Suprema Corte de Justicia invocando la lesión de la autonomía departamental -art 283 de la Constitución- causada por la Ley 18.456, señalando respecto al art 2° de la misma, que: "Estas limitaciones al hecho generador del tributo a los vehículos de transporte, invaden la competencia legislativa que la Constitución atribuyó en forma exclusiva a los Gobiernos Departamentales de establecer el hecho generador del impuesto a `los vehículos de transporte`". Las accionantes sostienen que la sola interpretación del hecho generador del tributo en cuestión por parte del legislador nacional, configura por sí sola una violación de la autonomía departamental. Este criterio extremo no parece ser correcto, porque supone que el art. 85 numeral 20 de la Constitución que confiera al Legislador Nacional facultades para interpretar la Constitución, refiere a todas sus normas, excepto aquellas que confieren autonomía tributaria a los Gobiernos Departamentales.

Como ya expresamos, la autonomía tributaria departamental se verá lesionada por una Ley interpretativa, solamente cuando el contenido de la Ley nacional -como sucede en el caso- importe efectivamente una restricción a las facultades conferidas por el Constituyente, pero la inconstitucionalidad no se deriva de la sola existencia de la Ley interpretativa del art 297.

En cuanto a la eficacia de la Ley nacional interpretativa, parece claro que esta no es la herramienta jurídica adecuada para solucionar el problema de fondo. En este sentido, la Ley 18.456 no contiene un mandato para el legislador departamental, el cual seguirá ejerciendo su potestad tributaria legislativa según su propia interpretación de la Constitución. Tampoco la Ley nacional interpretativa del art 297 de la Constitución, tiene eficacia derogatoria o es una norma que se impone jerárquicamente, respecto de las Leyes departamentales que crearon y creen en el futuro tributos con un criterio distinto al de la Ley 18.456, gravando por ejemplo, hechos generadores ocurridos fuera de su jurisdicción. Entonces, cuando un Juez se encuentre en la disyuntiva de aplicar una norma departamental que sea contraria a la Ley interpretativa, y aun cuando las partes no hayan invocado la contradicción normativa, no podrá el Juez resolver el conflicto jurídico por sí solo y tendrá que recurrir previamente a la Suprema Corte de Justicia. Por ejemplo: a) si el Juez considera que la Ley interpretativa se extralimitó y que la Ley departamental es acorde a la Constitución, no puede aplicar la Ley departamental sin antes promover de oficio la inconstitucionalidad de la Ley interpretativa; b) si entiende que la Ley departamental es inconstitucional, no puede dejar de aplicarla basándose en la existencia de la Ley nacional interpretativa y debe necesariamente promover de oficio la inconstitucionalidad de la Ley departamental. En definitiva, no se acortó el camino y todos los conflictos terminarán en la Suprema Corte de Justicia.

En la próxima entrega, analizaremos la inconstitucionalidad derivada de atribuirle a los Gobiernos Departamentales la condición de juez, gendarme y parte, al facultarlos a retirar de circulación los vehículos empadronados en otros departamentos y confiscar su matrícula, cuando a su criterio, estos hayan sido empadronados en contravención a la interpretación de la Ley 18.456.