Reflexiones sobre la nueva vecindad

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SERGIO ABREU

Más allá de la situación del Mercosur y de desencuentros en cuestiones específicas pero relevantes, la relación con Argentina y Brasil tiene un alto valor estratégico para el Uruguay. Aunque nos preocupe la incidencia de la concentración de las relaciones económicas en nuestros vecinos, como factor de vulnerabilidad, no podemos desconocer las múltiples oportunidades que generó y continúa generando la vecindad para el desarrollo económico y la estabilidad política regional.

Por tanto, las tensiones e inconsistencias del Mercosur, deben llevarnos a la búsqueda de caminos complementarios para administrar y promover nuestros vínculos, tratando de aprovechar las oportunidades y neutralizar las amenazas siempre presentes en relaciones tan intensas y asimétricas.

EL MERCOSUR HOY. Dos frases recientes "el Mercosur pasa por su peor momento" (de un alto funcionario uruguayo) y "el que esté libre de culpa que tire la primera piedra" (de un alto funcionario argentino), reflejan la frustración de los Gobiernos y la generalización de los incumplimientos de los compromisos. Estos sentimientos son compartidos por los empresarios, que cada vez más consideran a las reglas del Mercosur como condicionantes de sus estrategias de negocio, sin la compensación de la estabilidad y seguridad de acceso a los mercados de la región.

Desde la adopción del conjunto de resoluciones del relanzamiento del Mercosur (año 2000), las posibilidades de formación de una unión aduanera se alejan cada vez más, el tratamiento de las asimetrías se convirtió en una frustración recurrente y las negociaciones con terceros no tienen posibilidad.

El estancamiento del Mercosur es muy anterior a la crisis actual de la economía global. Y, aunque todos los socios incurren en incumplimientos, la política económica argentina y su instrumentación son la principal fuente, directa e indirecta (provoca medidas compensatorias de los demás países), de la inestabilidad del Mercosur en el plano de las medidas concretas. La aceptación por parte de Brasil de esta situación es lo que provoca el deterioro actual.

Para Brasil el Mercosur se convirtió en un instrumento de su política exterior, de la preservación de una relación difícil pero necesaria con Argentina, y de control de las economías pequeñas. Para Argentina lo bueno y lo malo del Mercosur se limita a los resultados de su comercio bilateral con Brasil; y de esa situación son rehenes tanto Paraguay como Uruguay.

El Mercosur político, que en su momento pareció ser un paso al costado para compensar la falta de resultados en la integración económica, y adquirió impulso con la solicitud de ingreso de Venezuela al bloque, también se diluyó con el cambio en las relaciones entre Brasil y Venezuela, la demora en la aceptación del ingreso de Venezuela, y finalmente con la constitución de la Unasur. En todo caso, la vertiente política de la integración o el uso político de sus organizaciones, probaron tener poco efecto sobre los objetivos o instrumentos de la integración económica propiamente dicha. Las afinidades políticas entre los Gobiernos no pudieron superar, como tantas veces advertimos, las diferencias en las estrategias de desarrollo y la presión de los intereses nacionales.

Como sucede sistemáticamente en América Latina, el estancamiento en los avances hacia metas acordadas y alguna vez compartidas, se disimula con pasos al costado o fugas hacia delante, en lugar de adecuar los procesos en curso a las realidades políticas, sociales y económicas de los participantes.

POSIBILIDADES. El acceso y la competencia en el mercado regional están distorsionados por medidas no arancelarias y obstáculos técnicos y diferencias en los incentivos a la producción y exportación, en regímenes aduaneros especiales y en la aplicación de gravámenes a la exportación. No es realista pensar que esa situación cambie sustancialmente.

En estas condiciones, y postergándose indefinidamente el perfeccionamiento de la unión aduanera, el Mercosur no puede seguir siendo el instrumento central del desarrollo y de la inserción externa del Uruguay. Pero si bien es necesario mantenerlo como un ámbito de negociación para preservar el comercio regional, debería orientarse a definir un núcleo de comercio libre garantizado, que represente un equilibrio de los intereses prioritarios de los socios, teniendo en cuenta las diferencias en los impactos hacia el interior de sus economías. Si la administración de comercio pasa a ser la clave de la relación bilateral Argentina-Brasil, debería ser también una posibilidad al alcance de los demás países. La introducción de compensaciones para neutralizar los efectos distorsionantes de medidas o regímenes nacionales no implica incumplimiento de compromisos.

La posibilidad de negociaciones bilaterales con terceros países no puede seguir pasando por una discusión dialéctica sobre la intangibilidad o marginalidad del Arancel Externo Común, sino que debe contemplar las necesidades diferenciales de los socios, sin afectar el intercambio regional y las posibilidades de profundización del proceso de integración. Hay que encontrar el equilibrio entre la flexibilización de las normas y criterios actuales y la preservación de las corrientes de comercio intra-bloque. En este sentido se deberían explorar las posibilidades de cobertura que ofrece la Aladi para profundizar las negociaciones con los países miembros, con países latinoamericanos no miembros y con países en desarrollo no latinoamericanos. La negociación con las grandes potencias económicas es más compleja para el Mercosur, aumentada esa complejidad por las exigencias de la Organización Mundial de Comercio que requiere la utilización de formatos de Zona de Libre Comercio. Sin perjuicio de ello, no debemos perder de vista que los instrumentos jurídicos a ser negociados, están limitados al comercio de bienes, lo que deja un ámbito importante de negociación en las nuevas áreas que se han incorporado a las relaciones económicas.

LAS NUEVAS OPCIONES. El Uruguay debe buscar la forma de administrar políticas y estrategias de vecindad al margen del Mercosur, aun cuando este pueda servir para instrumentar algunos resultados.

La relación económica bilateral con Brasil y Argentina está mucho más allá del comercio. Temas tales como la cooperación energética, la conectividad física y el desarrollo de servicios logísticos con alcance regional, la explotación de recursos naturales compartidos y la preservación ambiental, deben ser parte de la agenda bilateral y regional, y tratarse al margen del Mercosur. Ello facilitará la administración de las tensiones existentes y evitará que una ampliación de la agenda pueda ser utilizada para postergar la consideración de los problemas más acuciantes del comercio intrarregional.

En tal sentido, deberíamos prestar más atención al concepto de vecindad económica, concepto diferente de la simple vecindad geográfica. Se trata de un ambiente económico, que abarca áreas de dos o más países, creado por la proximidad geográfica de centros importantes de producción y consumo de bienes y servicios, la disponibilidad de infraestructura de transporte, comunicaciones y servicios logísticos y afinidades culturales, que facilitan las articulaciones entre empresas instaladas en el área involucrada, y la formación de cadenas empresariales en el área y con el resto de la región.

El rasgo distintivo de la economía de vecindad es la semejanza relativa con el mercado doméstico, por las condiciones (costo y tiempo) para la circulación de bienes, servicios, personas y capitales (minimización del efecto frontera), y la diferenciación respecto de las relaciones económicas externas de los países. En realidad, la vecindad económica crea una "burbuja" defendida por costos de transporte y facilidades para negocios; y su potencialidad estará en función de la dimensión de los mercados involucrados, y de las estructuras de producción y consumo. La base de su sustentabilidad reside en articulaciones empresariales que responden a intereses concretos y a beneficios mutuos (por ejemplo: relaciones entre proveedores y distribuidores, encadenamientos productivos, clusters binacionales, proyectos educativos y sanitarios, logísticos y de transporte).

CONCLUSIONES. El Uruguay debe mantenerse en el Mercosur, aunque éste no pueda continuar siendo el eje principal de su estrategia de desarrollo.

• La negociación en el Mercosur debe fundarse en realismo político y económico, apuntar a intereses prioritarios y a la solución de problemas específicos. Hoy lo que cuenta es asegurar el acceso al mercado, equilibrar las condiciones de competencia y buscar oportunidades con terceros países en los márgenes que deja el Mercosur y/o en comercio de bienes con tolerancia de los demás socios.

• Las relaciones económicas bilaterales con Argentina y Brasil tienen que administrarse y promoverse más allá de las restricciones del Mercosur, incluyendo la prestación de servicios transfronterizos, la integración energética, la conectividad física y los servicios logísticos, la explotación de recursos compartidos y la defensa del medio ambiente.

• La potencialidad de las relaciones de vecindad económica debe ser buscada y promovida a través de las estrategias privadas y proyectos empresariales, incluyendo empresas u organismos públicos.

Más allá de los aspectos teóricos, este nuevo enfoque de la vecindad es un aporte pragmático orientado a rescatar lo poco que queda del proyecto original.