Exenciones fiscales suponen una cifra muy alta que no recaudará el Estado

JORGE REBELLA

Los instrumentos de un programa de promoción de la actividad económica privada y las inversiones tienen que apuntar con mayor énfasis a los factores que incrementan las oportunidades de negocios y minimizan el riesgo de operaciones de las inversiones y no a las que mejoran su retorno después de deducidos los impuestos, sostuvo el economista Ernesto Medina, ex responsable del área de Servicios e Inversiones en Política Comercial del Ministerio de Economía y Finanzas. El entrevistado dijo que el nuevo sistema de promoción fiscal de inversiones regulado por el decreto 455/007 determina un incremento significativo en las exoneraciones impositivas por unidad de inversión ejecutada y, en consecuencia, ha incrementado sustancialmente el sacrificio fiscal sin que exista una evaluación de su impacto sobre las inversiones por parte de las autoridades.

-¿Cómo evalúa las políticas del Estado uruguayo para captar inversiones locales y extranjeras?

-Sus resultados han sido deficitarios porque, en los últimos años, han existido errores de diseño o fracasos parciales en la ejecución. Si bien esas políticas no ubican tan mal a Uruguay en un comparativo latinoamericano, están muy lejos de asegurar una base razonable para generar tasas significativas de crecimiento sostenido del producto. Para ello se requiere básicamente, después de haber internalizado que la estabilidad económica es fundamental, generar un buen ambiente para los negocios en el sistema económico.

-¿Qué acciones se han desarrollado para mejorar el clima de negocios en Uruguay?

-En el período 1994-2004 se construyó el Mercosur, se firmó un tratado de libre comercio con México y varios acuerdos de inversión, fundamentalmente con Estados Unidos que dejó las condiciones dadas para la negociación de un TLC. Posteriormente, no se generaron opciones relevantes y se malograron algunas oportunidades.

Durante la actual administración tampoco se logró avanzar en la generación de un clima de cooperación entre empleadores y empleados. Es más, algunas acciones del gobierno dieron lugar a un clima de confrontación. Actualmente, hay una verdadera carrera en el mundo para captar inversiones y una alta movilidad del capital físico y humano. Por eso, muchas veces el resultado obtenido con nuestras acciones es insuficiente para mejorar el ambiente de negocios en términos relativos.

-La inversión promovida por el Poder Ejecutivo en 2006 y 2007 fue de US$ 177 millones y US$ 485 millones respectivamente, mientras que el monto aprobado en 2008 sumó US$ 1.058 millones. ¿A qué obedece ese enorme aumento de solicitudes de promoción de inversiones para obtener beneficios fiscales registrados en el último año?

-A fines de 2007 se aprobó un cambio radical en el sistema de promoción fiscal de inversiones físicas, producto de lo que entiendo es un diseño global errado que asigna recursos desequilibrados y, le fija en particular a este instrumento objetivos desmedidos. Además, se generó un sesgo en la promoción fiscal al no haberse acompañado en forma equilibrada la promoción del capital humano y el trabajo. En efecto, el nuevo sistema de promoción fiscal de inversiones regulado por el decreto 455/007 determina un incremento significativo en las exoneraciones impositivas por unidad de inversión ejecutada y, en consecuencia, ha modificado sustancialmente el sacrificio fiscal. Nunca nadie ha sido, que yo recuerde, tan dispendioso y despreocupado de los fondos públicos y de la fuente de ingresos tributarios con el fin de incidir sobre las inversiones del sector privado.

Costo fiscal

-¿Qué disposiciones del decreto 455/2007 han generado un mayor sacrificio fiscal?

-El principal responsable de ese incremento del esfuerzo fiscal ha sido el cambio introducido en la exoneración del Impuesto a la Renta a la Actividad Económica (IRAE) otorgada a las solicitudes. Se multiplicó el sacrificio fiscal en materia de promoción de inversiones en la medida que antes una vez definido el monto a promocionar, que representaba un porcentaje de las inversiones previstas, se permitía deducirlo del monto imponible de dicho impuesto y se exoneraba el 50% del IRAE resultante y se difería el pago del 50% restante.

En el nuevo régimen, el sacrificio fiscal se duplica al establecerse como exonerado el 100% de lo definido como monto a promocionar y después se lo triplica al permitirse que las deducciones se calculen directamente sobre el IRAE y no sobre el monto imponible de dicho impuesto como regía anteriormente al aplicarse las exoneraciones. Ambas disposiciones del decreto 455/007 implican un enorme aumento del sacrificio fiscal por unidad de inversión.

Además, se eliminaron las limitaciones existentes anteriormente de que sólo se imputaba para beneficios fiscales la parte de las inversiones que eran aportes propios del empresario. También se estiró el plazo para hacer uso de las exoneraciones aprobadas, que en los hechos actuaban como una restricción severa en el régimen anterior, debido a que había que generar la renta necesaria y los impuestos correspondientes en ese período reducido. De lo contrario, no se podía aplicar la exoneración.

-¿Cuál ha sido el costo fiscal de ese incremento de las exoneraciones a la inversión?

-Por el nuevo régimen promocional, estimo que se incrementan entre siete y diez veces los montos exonerados del IRAE por unidad de inversión y, por tanto, el sacrificio fiscal, o sea la pérdida de ingresos tributarios, se multiplica por esas mismas magnitudes. Por eso, mi planteo es que debemos responsablemente exigir que se dé a conocer el costo fiscal del nuevo régimen y se evalúen cuidadosamente los resultados de su aplicación, debido no sólo a que son fondos públicos, sino a que estas exenciones impositivas suponen una cifra muy alta que no recaudará el Estado.

-¿Existen otras disposiciones en el decreto 455/007 y normas reglamentarias que hagan al régimen de promoción de inversiones aún más gravoso para el Estado?

-Sí. Se vistió al nuevo sistema con ropaje elegante que ha tenido una muy correcta ejecución por parte de la Comap -lo cual no discutimos en esta oportunidad- y que también contribuye, si bien en menor medida, a incrementar el sacrificio fiscal. En efecto, se amplió el universo de aplicación de las exoneraciones tributarias, dando fin a un avance gradual y cauteloso en ese sentido. Además, se introdujo un régimen de puntuación para fijar el monto de la exoneración fiscal, según el grado de cumplimiento de una serie de objetivos establecidos por el Poder Ejecutivo, entre los que se incluye la creación de puestos de trabajo, las exportaciones, etc. Dada la complejidad de ese sistema de evaluación, se admite en la propia reglamentación una vía simplificada que parece haberse utilizado en forma más que recurrente, lo cual ha facilitado a los solicitantes el acceso a las exoneraciones.

Resultados esperados

-¿Qué resultados se esperaban del sistema de promoción de inversiones aprobado a fines de 2007 respecto a su costo fiscal?

-Era de prever un incremento importante en las solicitudes para la declaración de inversiones promovidas, ya que se introdujeron exoneraciones tributarias mucho más atractivas para los empresarios sin incorporar costos elevados por realizar la solicitud correspondiente.

Los resultados anteriores a la puesta en vigencia del decreto 455/007 arrojan una participación de las inversiones amparadas al régimen promocional del orden del 30% respecto al total de la inversión del sector privado en maquinarias, equipos y construcciones, excluida vivienda. Esa cifra da una idea de que se podía aguardar un crecimiento importante del número de solicitudes de promoción de inversiones con el nuevo régimen, incluso sin modificar el nivel de inversiones globales del sector privado.

-¿Cómo ha evolucionado la cuantía del sacrificio fiscal determinado por las inversiones promovidas por el Poder Ejecutivo?

-Los datos históricos indican que en el trienio 1995-1998 -o sea el final del ciclo de crecimiento de las inversiones y el PIB, que es el inmediato anterior al registrado en la década actual- el promedio anual del monto de inversiones promovidas al amparo de ese sistema fue, en moneda corriente, de US$ 480 millones con un sacrificio fiscal en el Impuesto a la Renta del orden de US$ 20 millones.

El monto de las inversiones que en el año 2008 se ampararon al régimen promocional totalizó US$ 1.058 millones, pero la cifra precisa de las exoneraciones fiscales sólo la pueden proporcionar las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas. No obstante ello, podemos realizar una gruesa aproximación del sacrificio fiscal, estimando que el monto de exoneraciones del IRAE equivale al 50% del valor de las inversiones promovidas. Esa estimación arroja un monto de exoneraciones del orden de los US$ 500 millones aproximadamente, o sea algo más de diez veces por encima de los registros anuales del ciclo anterior multiplicado por una inversión promovida acrecentada.

-¿A cuánto estima que alcanzaría el sacrificio fiscal si las empresas recortaran las inversiones o si no generaran tanta renta para exonerar impuestos dadas las perspectivas de una recesión?

-Si el régimen de exoneraciones fiscales se mantuviera sin cambios y si asumiéramos que se reducen las solicitudes presentadas a la Comisión de Aplicación de la Ley de Promoción de Inversiones (Comap) debido al actual ciclo económico de baja -lo cual no se ha verificado hasta ahora- y si, además, se ajustaran los valores a una razonable expectativa de que no se aplica el total de la exoneración -o bien porque no existen en el período los suficientes impuestos generados, o bien porque no se ejecuta el total de las inversiones programadas-, el total de lo aplicado equivaldría a un sacrificio fiscal superior a los US$ 300 millones anuales. Esa cifra, que es una enormidad, debe ser confirmada por nuestras autoridades. Menos de la mitad de ese valor ya justificaría el alerta de esta entrevista y todas sus consideraciones.

-¿Cómo ha incidido el actual sistema de exoneraciones en la recaudación del Impuesto a la Renta a las Empresas (IRAE)?

-El resultado estimado anteriormente del costo o sacrificio fiscal de ese instrumento, que no es el único que exonera el IRAE con similar objetivo, indica una baja del 40% de la recaudación total de dicho impuesto, lo cual sería equivalente a una reducción general de la tasa del IRAE al 15% en lugar de su nivel actual de 25%. Sin duda, si se dispusiera una rebaja de diez puntos porcentuales en la tasa de ese tributo, no sólo sería bien recibida por los empresarios, sino que seguramente también atraería inversión local y extranjera.

Evaluar el impacto y corregir el actual rumbo en promoción fiscal

-¿Qué impacto ha tenido el sistema instaurado por el decreto 455/007 en el nivel de las inversiones globales del sector privado?

-Es muy importante evaluar el impacto real sobre las inversiones globales del sector privado para valorar la eficiencia del sistema, ya que asumo que es el objetivo central del mismo. Hemos hecho una comparación global del comportamiento de las variables agregadas mediante los datos del año 2007, cuando no regía el sistema del decreto 455/007, y del año 2008, cuando se puso en vigencia dicho régimen, y el comportamiento de las mismas variables en 1997 y 1998, que fue el anterior pico del ciclo de crecimiento de la inversión privada y el PIB en Uruguay. Esta es la información mínima a tener en cuenta en una aproximación primaria.

-¿Cuáles son los resultados de comparar el comportamiento de esas variables entre los años 1997-98 y 2007-2008?

-En principio, los resultados (ver Cuadro en página 5) muestran que la evolución cuantitativa de las inversiones no responde sólo al impacto del decreto 455/007. Como es obvio, existe una relación entre la evolución del PIB y la inversión del sector privado que indica la existencia de muchos otros factores que inciden en igual sentido. Un resultado primario en base a esos datos nos lleva a reconocer que el crecimiento de 15,4% de las inversiones entre el 2007 y 2008 es parcialmente producto del impacto del cambio introducido en el sistema de promoción fiscal dentro de todos los otros factores que lo afectan.

Si el total de inversiones del sector privado en el año 2008 fue de unos US$ 4.500 millones, según datos del Banco Central del Uruguay, entonces hubo un incremento de las mismas de US$ 600 millones con respecto a 2007. De estos US$ 600 millones, sólo una parte podría ser producto de la promoción fiscal, por la cual el Estado dejó de recaudar los millones de dólares estimados. Incluso si esto lo calculáramos por sectores, creo que el resultado no mejoraría.

-¿Compensa ese aumento de las inversiones el gasto incurrido por el Estado?

-Lo expuesto es una evidencia no concluyente ya que, por ahora, tenemos información respecto a un solo año y con muy pocos detalles. Si las cifras oficiales corroboran fehacientemente estas estimaciones y arrojan un retorno tan limitado, debería corregirse el rumbo respecto a la prioridad conferida en el programa de desarrollo de la actividad privada a la promoción fiscal instrumentada en el decreto 455/007 aprobado a fines de 2007. De todas maneras, no habría que retroceder modificando y reduciendo las exoneraciones fiscales puesto que sería una muy mala señal e introduciría importantes distorsiones en el tratamiento dado a empresas de una misma actividad.

Apuntar a los factores que minimizan el riesgo de las inversiones

-¿Considera que habría que derogar el régimen de exoneraciones impositivas a las inversiones?

-No. Algunos antecedentes señalan que los sistemas exitosos para incrementar las inversiones pasan por la adopción de otro tipo de medidas concomitantemente con la vigencia de un programa de promoción fiscal. Recuerdo que un académico señalaba que el sistema de promoción fiscal era la frutilla de la torta. Si se ratifica el magro aumento de las inversiones en 2008, debemos repensar la torta, es decir la política enfocada en aumentar la inversión, y no necesariamente empezar por la frutilla porque, posiblemente, repetiríamos la historia. Si bien sería lo más fácil, su costo resultará muy caro, no sólo en recursos públicos, sino en la credibilidad del Estado. Vale tener en cuenta que todas las misiones oficiales en el exterior han destacado este sistema de promoción fiscal.

-¿Qué modificaciones propone que se efectúen en el régimen promocional para que las cifras de inversión continúen ascendiendo y que el sacrificio fiscal no sea tan oneroso?

-El problema principal es que existe un error de diseño del programa global de promoción de la actividad económica y descuidos en la promoción fiscal. La objeción no sólo radica en que, en este ciclo de alza de las inversiones, los montos de las exoneraciones sean muy elevados en costo fiscal, sino que esta enormidad de recursos asignados está orientada fundamentalmente para favorecer a las actividades más intensivas en capital y, dentro de ellas, a las reposiciones -aunque haya que cumplir con ciertas condiciones- respecto a los nuevos emprendimientos. Debería atribuirse el mismo grado de importancia relativa en la promoción fiscal a las actividades intensivas en trabajo y en capital humano porque de todos ellos depende el crecimiento del producto, salvo que el diseño priorice aquellas intensivas en capital. Si se asignaran recursos equivalentes para estos otros factores, el actual costo fiscal sideral se multiplicaría. Por eso, el error de diseño está en asignar a la promoción fiscal un rol y recursos que no son los que corresponden.

-¿Qué aspectos específicos deben atender los instrumentos de un programa de promoción de las inversiones?

-Tienen que apuntar con mayor énfasis a los factores que incrementan las oportunidades y minimizan el riesgo de las inversiones y no a las que mejoran su retorno después de deducidos los impuestos. Entre los instrumentos fiscales a aplicar, una alternativa a considerar es diferir los tributos en una definición amplia. Si el emprendimiento es exitoso el Estado cobra; de lo contrario, el fisco asume el riesgo en la misma proporción que se lo disminuye al inversor. Quisiera destacar que hay que trabajar más para generar un ambiente favorable para hacer negocios en Uruguay sin precondiciones ideológicas neutralizantes, muchas veces provenientes del sistema político. Si no hacemos eso, tendremos que aumentar el retorno de los factores productivos con exoneración de impuestos, lo que constituye un mecanismo rebuscado de bajar la tasa efectiva del impuesto para que se radiquen inversiones en Uruguay. Pero ello, como en el caso del decreto 455/007, conduce a que lo que algunos no pagan, lo pague el resto, excepto que se reduzca el gasto en otras partidas.

Ficha técnica

Ernesto Medina, uruguayo, es economista. Realizó diversos cursos de postgrado. Es consultor privado. Ha tenido una extensa actuación en el sector público. Actuó en el tema de promoción de inversiones desde fines de la década del setenta en la Unidad de Promoción en el MIEM. Fue designado miembro adjunto de la Presidencia en la Comap desde su creación en 1998 hasta 2004. Fue concomitantemente negociador del Mercosur, asesor del MEF en Política Comercial y responsable del Área de Servicios e Inversiones en Política Comercial de dicho Ministerio en el período 2000-04.