Herencias, ajustes y carnavales

JAVIER DE HAEDO

Tanto la coyuntura política, como la económica, han puesto sobre el tapete cuestiones relativas a herencias entre gobiernos sucesivos, apoyos y críticas a ajustes fiscales, y carnavales electorales.

En nuestro país tenemos una vieja regla fiscal no institucionalizada pero bien arraigada en el sistema político: en la recta final de los gobiernos se observa normalmente un deterioro fiscal, habitualmente ligado a una expansión del gasto público.

Cierto es que en algunos casos las etapas de los gobiernos han coincidido con cambios de contexto externo hacia uno más negativo, que han contribuido a agravar aquella tendencia natural de la política vernácula. Ese fue el caso de los dos gobiernos del presidente Sanguinetti, cuando tanto en 1989 como en 1999 se recibieron fuertes shocks externos adversos. Lo mismo ha empezado a ocurrir ahora.

También es evidente que no es trivial pretender comparar los resultados fiscales de diferentes gobiernos. Cada gobierno tiene una realidad política particular y un entorno externo específico. ¿Hasta qué punto es válido comparar resultados de gobiernos con y sin mayoría propia en el Parlamento? Ese es el caso del actual versus los cuatro que lo precedieron. ¿Qué puede arrojar el cotejo de los números fiscales en diferentes fases del ciclo económico? En este caso la comparación más clara es entre los gobiernos de los presidentes Vázquez y Batlle. Voy aún más lejos: de los cinco últimos gobiernos, hubo dos que indudablemente contaron con un crédito considerable a su favor en materia de popularidad y apoyo, más allá de lo normal. Me refiero al primero tras el retorno a la democracia y al primero de izquierda. Es ciertamente diferente iniciar un gobierno con semejante crédito frente a no tenerlo.

Yo tengo especial conocimiento de dos de las transiciones entre los últimos gobiernos por haber participado directamente de ellas, las transiciones entre los gobiernos de los presidentes Sanguinetti y Lacalle.

En la primera de ellas, hubo un claro deterioro fiscal en la segunda mitad de la primera presidencia del Dr. Sanguinetti y, más allá de cualquier otro factor que pudiera explicarlo, sobresale la hiperinflación argentina de 1989, que terminó echando de la presidencia al Dr. Alfonsín meses antes de que cumpliera su mandato. Con nuestro principal vecino y cliente más barato que nunca en términos de dólares, no podíamos andar bien. Ese año termina con un déficit fiscal de 6,2% del PIB y, adicionalmente, con las elecciones se aprueba una reforma constitucional que introduce una indexación más estricta de las pasividades. Esta norma, por sí sola y con inflación constante, daba lugar a un déficit adicional de 2% del producto, en la medida en que se superponían aumentos de pasividades por los regímenes viejo y nuevo, acortándose la memoria del sistema previsional. Al inicio del gobierno del presidente Lacalle, no hubo otra alternativa que hacer un muy fuerte ajuste fiscal, dado ese contexto. Y ese primer año, en el cual Argentina anduvo a los tumbos hasta que Cavallo inició la Convertibilidad en abril de 1991, se complicó además por la etapa previa a la Guerra del Golfo, que obligó a subir considerablemente los combustibles en nuestro país. Tanto se complicó que el ajuste fiscal fue insuficiente y la mayor inflación contribuyó a generar recursos adicionales.

La segunda transición de la que participé fue la del final de ese gobierno, cuando, tras alcanzarse un superávit fiscal (no sólo primario sino global) en 1992, en 1994 hubo un déficit de 2,6% del PIB, en un contexto de crecimiento económico. ¿A qué se debió? Hay dos razones bien claras que explican ese deterioro fiscal.

La primera, el aumento de las inversiones públicas. Hay que tener en cuenta que la inversión pública suele tener una evolución ascendente a lo largo de cada período de gobierno, y más por entonces, cuando la vialidad estaba en el presupuesto del MTOP y no por fuera de él, en la CND, como ahora. Esto no se debe a electoralismo sino a la propia lógica de la preparación, aprobación y ejecución de los proyectos de inversión. Cuando asume un nuevo gobierno, tiene proyectos y en una primera etapa los diseña, le pide a organismos internacionales que los apruebe para su financiamiento, y recién un tiempo después los empieza a ejecutar. Naturalmente, en un gobierno que se propone realizar muchas inversiones, esto tiende a acentuarse, y ese fue el caso, sin dudas, de la Administración Lacalle. Sin ir más lejos, entre 1992 y 1994, las inversiones en el Gobierno Central subieron en 1,0% del producto. No dispongo de los números, pero recuerdo que hubo un fuerte aumento, también, en las inversiones de UTE y Antel, especialmente en el caso de esta última en una realidad bien diferente a la actual, cuando aún no se había completado la red de telefonía fija, que estaba en proceso de digitalización, y recién aparecía la telefonía celular. Hay que tener en cuenta una condición especialísima de los egresos en inversiones en el Gobierno Central: se trata de egresos por una sola vez, que no demandan un "ajuste fiscal" para su corrección, al tratarse de proyectos cuya ejecución finaliza junto con el gobierno que los impulsa.

La segunda razón del deterioro fiscal de entonces se ubica en la seguridad social. Entre 1992 y 1994, las transferencias financieras a la seguridad social, consideradas en forma neta de las rentas afectadas (por ejemplo, algunos puntos de IVA), subieron de 2,84% a 4,35% del PIB (cifras de la CGN). Esto, porque debido a la indexación, la reducción de la inflación aumentaba enormemente los pagos reales de jubilaciones. Cuanto más bajaba la inflación, dada la indexación de las pasividades, más subían éstas en términos reales. De hecho, esto fue lo que llevó a desestimar, en ese período, la estabilización más rápida de la economía en la medida en que con menos inflación habría más gasto real en pasividades y menos recursos (se perdía el "impuesto inflacionario"). Y esto sin entrar a hablar del creciente gasto en pasividades propio de un sistema cuyos parámetros se habían vuelto obsoletos y recién se ajustarían en la reforma previsional de 1996.

En ese contexto, si la inflación hubiera bajado todavía más, la asistencia al BPS habría sido aún mayor y con ella, también habría sido peor el resultado fiscal, debido a la inercia de la indexación en un contexto de menor inflación. Alternativamente, se podría haber mantenido la inflación más alta y obtenido un resultado fiscal mejor al observado.

En 1995, en un contexto externo que se vuelve adverso (la crisis mejicana conocida como "Tequila") y en un proceso interno de creciente estabilización (la inflación afirmó su descenso) fue necesario ese año subir los impuestos. La combinación de menos crecimiento y menos inflación, con un creciente costo del sistema previsional, fue la principal razón para esto.

Más cerca en el tiempo, la última transición entre gobiernos es la excepción a la regla fiscal uruguaya: en 2004, la economía había mejorado tras la crisis y también lo había hecho la situación fiscal, con reducciones tanto en el gasto como en el déficit fiscal. Al inicio del actual gobierno, el contexto externo se afirmó aún más por lo que las proyecciones fiscales sólo apuntaban a mejorar. En ese contexto, siempre me han sorprendido las expresiones del Senador Astori, cuando se precia de ser éste el primer gobierno que no realizó un ajuste fiscal. Mal que le pese, al decir eso no se está elogiando, ni a su gobierno, sino que elogia al presidente Batlle y a su ministro Alfie.

¿Será el actual gobierno una nueva excepción a la regla o la confirmará? Las proyecciones del MEF incluidas en la última Rendición de Cuentas, mostraban un fuerte aumento del gasto público en el año próximo, el que se financiaría con mayor recaudación impositiva en un contexto mundial que se asumía seguiría siendo favorable. Pero este contexto cambió y en el gobierno ya se habla de un déficit fiscal mayor al doble del previsto en la Rendición para 2009. La recaudación se verá resentida pero se ratifican los aumentos de gastos previstos.

Este período, que iba a finalizar con el gasto primario creciendo fuerte, va a terminar, además, con el déficit fiscal subiendo. ¿Cuánto? ¿Hasta dónde? Es difícil saberlo hoy. Depende entre otras cosas, de la magnitud y el timing del impacto de la crisis mundial en nuestra economía (en particular en el consumo y la recaudación de impuestos) y de si llueve o no en el verano y mejoran o no las finanzas de UTE.

Lo que sí resulta claro es que en este período de gobierno se habrá de volver a cumplir la vieja regla fiscal uruguaya.