Banco Central: perdiendo autonomía

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SERGIO ABREU

La Reforma de la Carta Orgánica del Banco Central ha surgido como el resultado de negociaciones internas dentro de las distintas fuerzas del Gobierno, destinadas a superar posiciones encontradas. La norma aprobada lesiona la autonomía del Banco Central, diluye sus objetivos y crea un relacionamiento institucional basado en antiguas concepciones políticas e ideológicas.

Ni la discusión, ni la solución final se manejaron adecuadamente; en particular, cuando los aspectos que hacen a la independencia y a la autonomía del Banco Central, no fueron suficientemente discutidos, menos aún los distintos tipos de autonomía que como la de objetivos y de metas son aplicables en otras legislaciones, pero no en el caso del Uruguay.

Sin perjuicio de lo expuesto y los comentarios sobre la deficiente técnica legislativa que nos merece la ley, es importante hacer referencia a tres temas fundamentales:

AUTONOMÍA. La autonomía de los Bancos Centrales, en el Derecho comparado, es vista como un mecanismo de protección frente a decisiones políticas o técnicas que por estar apremiadas por el corto plazo pueden comprometer la estabilidad de la economía. Los Bancos Centrales son, en cierto sentido, guardianes de esa estabilidad, lo que justifica la necesidad de mantenerse alejados de los intereses políticos coyunturales. Esta inmunidad tiene dos componentes. Uno, el resguardo institucional, asociado al sistema de designación de sus autoridades y a la interacción funcional con el Poder Ejecutivo; el otro, la capacidad de sus autoridades para resistir presiones políticas que desnaturalicen sus competencias y que afecten un adecuado relacionamiento institucional.

Dentro de una amplia gama de soluciones, el "piso" de la autonomía de un banco central -tal es el caso uruguayo-, es la independencia instrumental. Es decir que el Gobierno establece los objetivos y metas de la política monetaria, y el Banco Central selecciona y opera los instrumentos que aseguren su consecución.

La primera iniciativa del proyecto de ley del Poder Ejecutivo separaba razonablemente la designación de las autoridades del BCU del ciclo político electoral y establecía la incompatibilidad de estas funciones con cargos electivos. Luego de extensas negociaciones -dentro de la bancada del Frente Amplio- la ley aprobada unificó en un mismo plazo el período de Gobierno con el término de mandato de los directores del BCU y eliminó la incompatibilidad; como resultado, se desactivó el mecanismo de fortalecimiento de la autonomía del Banco.

En este nuevo contexto, la ley crea el Comité de Coordinación Macroeconómica y define el modo de solucionar situaciones que encuentren al Poder Ejecutivo y al Banco Central en posiciones enfrentadas, haciendo prevalecer, en última instancia, la opinión del primero. A ello se agrega el modo de integración del Comité, destinado a debilitar las responsabilidades del Directorio del BCU, ya que los funcionarios del MEF que integrarán el Comité no sólo son designados por el Ministro de Economía sino que están sujetos a su jerarquía.

Pero el tema de fondo, no está en los aspectos instrumentales sino en los argumentos esgrimidos para efectuar las modificaciones concretadas. Una visión simplista ignora la importancia de defender la autonomía banco centralista de la interferencia del sistema político. Y ello, porque detrás de la solución final, se encuentra una visión centralizadora e ideologizada que responde a viejos esquemas definitivamente superados, aún en estos tiempos de crisis financieras globales.

En tal sentido, se ha sostenido una expresión antinómica entre lo político y lo técnico, privilegiando lo primero en el entendido de que la ideología y el pensamiento económico no podrían estar limitados por autonomías y procedimientos que podrían desvirtuarlas. Y allí, hay cabida para atacar al FMI, al liberalismo económico, al capitalismo "salvaje y bucanero" y hasta el facilismo de decretar que la economía de mercado está viviendo sus últimos días de vida.

Por otro lado, en un plano más específico, algunas disposiciones de la nueva Carta Orgánica abren la puerta a posibles criterios externos al rol de la Institución; es así que de acuerdo al Art. 9, la transferencia de utilidades del Banco Central al Poder Ejecutivo o a Rentas Generales admite la posibilidad de generar un financiamiento con efectos inflacionarios. Dicha solución olvida que las utilidades del Banco Central, deberían destinarse exclusivamente a la acumulación de activos o a la disminución de sus pasivos. Del mismo modo, el Art. 47 deja la duda sobre la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda obligar al Banco Central a financiar al Gobierno y a empresas públicas u otros organismos públicos. Con esta dualidad de criterio, el objetivo de estabilidad de precios se pone en riesgo.

En cuanto a la estructura institucional, la nueva Carta Orgánica mantiene a la Superintendencia de Servicios Financieros dentro del Banco Central, lo que sería una solución razonable si ésta tuviera un estatuto que asegurara su independencia de la injerencia política. Sin embargo, las facultades de la Superintendencia quedan sujetas a la voluntad del Directorio del Banco que dispone de la capacidad de revocar de oficio todos sus actos administrativos.

En consecuencia, las nuevas disposiciones, ignoran que los costos relevantes de la Institución no son los derivados de su estructura burocrática, sino las consecuencias que de sus errores u omisiones se transfieren al sistema financiero y a la sociedad en general. Por ello se insistió sin respuesta en que la mejor solución hubiera sido constituir un órgano independiente del BCU para sustraerla a las interferencias políticas y dotarla del máximo de profesionalidad técnica, que por otra parte es la modalidad aplicada en numerosos países.

FUNCIONES. En la versión original del Poder Ejecutivo se definía la estabilidad de precios como objetivo fundamental del Banco Central y se establecía que la política monetaria debía contribuir a los objetivos generales en materia de crecimiento y de empleo. El cambio impuesto y negociado desde el interior de la bancada de Gobierno determinó que lo que se definía como contribución pasó a ser objetivo, sin tomar en cuenta muchas de las observaciones que los distintos expertos convocados por la Comisión, realizaron en forma profesional y contundente.

En tal sentido, la inclusión de estos temas como objetivos fue considerada de utópica en la Comisión y como un elemento que aporta confusión sobre las competencias del BCU. En Uruguay, como en tantos otros países, el crecimiento del producto, el empleo y los salarios, y la distribución de los resultados de la actividad económica, en términos sustentables, son objetivos de la política de desarrollo social y económico. Los sectores que integran la cadena de la política económica, en los que se cuenta la política monetaria, deben participar a través de los instrumentos propios de cada política. En el caso de la monetaria, la preservación de la estabilidad de precios y del sistema de pagos son objetivos sustanciales que no deben estar al mismo nivel que los objetivos de crecimiento y de empleo. De tal modo, que la claridad en la autonomía instrumental del BCU debe estar a salvo de la tentación de hacer prevalecer la creencia de que la voluntad política pueda tener efectos más allá de la realidad y de los instrumentos de los que se dispone.

El acuerdo alcanzado hizo imposible reflexionar sobre una posición diferente y no permitió modificaciones porque un sector del partido de Gobierno condicionó su apoyo al proyecto si los temas de crecimiento y empleo se colocaban al mismo nivel que la estabilidad de precios.

CONCLUSIONES. 1.- La modificación de la Carta Orgánica del Banco Central no mejora la posición institucional del Banco y aporta soluciones que fragilizan su autonomía, fundamentalmente, en las actuales circunstancias. En medio de una crisis financiera global, mientras se esperan cambios importantes en la regulación de los sistemas financieros de los principales mercados, hubiera sido más prudente postergar dicha modificación hasta tener más claro cuáles van a ser los términos de su funcionamiento. En su lugar, se perdió la oportunidad de legislar sobre aquéllos aspectos que el BCU considera importantes para prevenir situaciones críticas del sistema, y particularmente para proteger el ahorro bancario.

2.- La autonomía del BCU se ha visto afectada, no solo del punto de vista constitucional y legal sino en sus aspectos funcionales como consecuencia de discrepancias internas que han permitido que una visión antigua prevaleciera sobre un compartible proyecto inicial que daba continuidad al esfuerzo reformista iniciado más de una década atrás.

3.- La ley aprobada es inconveniente e inoportuna; y recoge posturas ideológicas que ya no se expresan mediante dialéctica y lógica sino que acuden a expresiones de voluntad incapaces de cambiar la realidad, o a interpretaciones políticas que desconocen la complejidad y delicadeza de temas que reclaman para su manejo: conocimiento, experiencia y una visión integral de la gestión pública.

4.- Más allá de las observaciones puntuales, es necesario insistir en que las decisiones políticas deben estar sustentadas en argumentos sólidos y no en visiones simplificadas respecto de cuestiones complejas. El conocimiento técnico debe estar asociado a la sensibilidad social; pero cuando se trata de temas que hacen a la autonomía instrumental de la política banco centralista, los acuerdos políticos para salir del paso no pueden resultar en un retroceso capaz de comprometer el objetivo permanente de la estabilidad macroeconómica. El Gobierno perdió la oportunidad de dialogar con las otras fuerzas políticas y de reformar la Carta Orgánica del Banco Central con el debido respaldo para asegurar su permanencia.