Mayor diversificación de mercados con más peso en países emergentes grandes

La diversificación de destinos es siempre positiva, sobre todo en períodos de alta volatilidad de los mercados. Hasta hace cinco años algunos productos relativamente tradicionales, como los lácteos o el arroz, dependían de la demanda regional. En cambio, hoy se colocan en el mundo a partir de las buenas condiciones de producción, de más alta productividad y de nuevas inversiones, sostuvo el economista Darío Saráchaga. En diálogo con ECONOMÍA & MERCADO, el ex director de la Asesoría de Política Comercial del Ministerio de Economía y Finanzas analizó las perspectivas del sector exportador y posibles estrategias a aplicar para una mayor inserción en el mercado internacional. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿Cómo vislumbra el comportamiento de las exportaciones de bienes de Uruguay en el próximo año?

-La profundización de la crisis financiera internacional hace difícil aventurar pronósticos definitivos, pero las condiciones para el comercio no van a ser tan auspiciosas como fueron hasta mediados de este año. Seguramente la demanda y los precios internacionales se van a situar en niveles más bajos. También existen señales poco propicias en la región, ya que se podría producir un deterioro de las exportaciones a Brasil. Sin embargo, habrá que analizar en qué medida la crisis afectará a Uruguay y valorar el futuro desde los procesos positivos que se han dado en el área de comercio exterior en los últimos cinco años y contemplar algunos indicadores que han mostrado ser más estables, tales como la posición del país a nivel mundial y regional en los índices de competitividad, de facilitación comercial, de capacidad de adecuación tecnológica, etc. Uruguay está entre los lugares 60 y 70 y Chile entre los primeros 30.

-¿Cuáles son los aspectos relevantes del proceso de inserción de Uruguay en el comercio mundial durante los últimos años?

-Desde el año 2003 la recuperación económica uruguaya se basó en una fuerte demanda externa, la mejora de los precios de sus productos exportables y una corrección cambiaria inicial, que facilitaron el aumento de nuestra participación en determinados rubros en el marco de las exportaciones mundiales. Entre 2003 y 2007 el peso de algunos productos de exportación ha crecido muy por encima de la participación promedio del país, que en el 2007 era del orden del 0,038% en el total global. Es el caso de las exportaciones de carne y despojos comestibles que pasaron del 0,8% al 1,4%, de los cereales que aumentaron del 0,48% al 0,61%, de los lácteos, huevos y miel natural que crecieron del 0,45% al 0,71% y de los oleaginosos que subieron del 0,33% al 0,61%.

Commodities

-¿Cuál es la característica principal de las exportaciones uruguayas?

-Nuestro país tiene una estructura exportadora consolidada en commodities, con la diferencia de que en los últimos años se han producido grandes cambios en materia de oferta y demanda de materias primas. Más allá del descenso de sus precios por las recientes volatilidades de los mercados, la demanda de alimentos por los países emergentes es un hecho que antes no existía. La ponderación de los commodities se mantiene en el 70% del total de las exportaciones uruguayas.

-¿Qué productos han incrementado su ponderación en la estructura exportadora?

-En este período los rubros que han ganado peso en la estructura exportadora son básicamente cuatro commodities -carne, cereales, forestales y oleaginosos- y las autopartes, habiendo perdido incidencia los cueros, las lanas y la pesca. A su vez, los lácteos y los plásticos siguen manteniendo la misma participación. Sin duda, el cambio más dramático ha sido la caída del peso de los textiles y la vestimenta en el total de exportaciones, pasando de un 24% en 1990 a 7% en 2007. El descenso de estos productos es consecuencia de problemas de acceso a mercados por la falta de acuerdos de comercio con algunos fuertes compradores y de pérdida de competitividad.

-¿Por qué las exportaciones uruguayas continúan concentradas mayormente en cuatro commodities?

-Uruguay tiene ventajas comparativas tradicionales en esos commodities, pero también se les ha incorporado tecnología. Además, en algunos casos como en la madera y la pasta de celulosa, se han aprovechado los resultados de políticas promocionales de gobiernos anteriores. De todos modos, este es un escenario positivo en términos relativos, aunque sigue pendiente el desafío de incorporar mayor valor agregado a otros productos exportables, que dependerá mucho de las futuras condiciones de la economía mundial y de los cambios internos que se procesen. Los rubros que podrían cambiar la estructura productiva de nuestro país requieren inversiones con economías de gran escala y tener la posibilidad de acceder a mercados más estables de los que los exportadores uruguayos disponen en este momento.

-¿Está el aparato productivo de Uruguay capacitado para competir adecuadamente en los mercados internacionales?

-Ha habido un progreso sustancial en ese sentido. El aparato productivo se halla hoy en otro estadio de mejor calidad. Cuenta con mayor eficiencia empresarial, un grado más alto de internacionalización, inversiones externas y nuevos empresarios, mayor experiencia comercial y ya no soporta el peso del endeudamiento existente antes de la crisis de 2002. Ese cimbronazo contribuyó, valga la paradoja, a su saneamiento, habiendo recibido inversiones importantes en los últimos tiempos. El actual modelo agrícola-ganadero presenta una nueva estructura de producción basada en los aportes de inversores nacionales y extranjeros. En resumen, hay un sector productivo con mejores condiciones de desarrollo que la sociedad debe preservar y darle apoyo, así como evitar la tentación de imponer proteccionismos injustificados y desmedidos. También en el área de servicios, la venta de conocimiento a través de consultorías se ha incrementado mucho.

Contenido tecnológico

-¿En qué medida han aumentado las exportaciones uruguayas de productos tecnológicos?

-Hoy habría que relativizar estas categorizaciones porque los productos primarios tienen un alto contenido tecnológico. De todas maneras, se observan nuevas tendencias en esta materia a nivel mundial. Algunos países han reducido la ponderación de sus exportaciones de productos primarios al pasar a exportar bienes con más contenido tecnológico. El caso más destacado en la región es el de México que entre 1990 y 2007 bajó el componente de las exportaciones primarias del 47% al 18% y de las manufacturas basadas en recursos naturales del 13% al 8%, habiendo incrementado sus ventas al exterior de manufacturas de alta tecnología del 4% al 25%. La situación en Uruguay permanece más estable. En el mismo período, nuestro país redujo la participación de los productos primarios del 52% al 48%, aumentó el peso de las manufacturas basadas en recursos naturales del 13% al 22% y mantuvo la ponderación de sus manufacturas de alta tecnología en 1%.

-¿No debería aumentar el peso de las exportaciones de manufacturas tecnológicas de Uruguay?

-Si bien en la coyuntura anterior la incorporación tecnológica no parecía un desafío inminente, sería importante diseñar una estrategia más activa de largo plazo al respecto. Valdría la pena realizar una evaluación de los resultados de los últimos mecanismos de incentivos promocionales de inversiones y de incorporación tecnológica y de la innovación vinculados a la estructura productiva y al gasto en I+D.

Diversificar mercados

-¿En qué medida el sector exportador ha podido diversificar sus mercados?

-Se ha logrado una diversificación de mercados, con un mayor peso de algunos países emergentes grandes y una menor incidencia de los mercados de la región, que conllevan varias incertidumbres por la propia situación del Mercosur. Si bien algunas de las exportaciones destinadas a nuestros vecinos se realizan en buenas condiciones competitivas de escala, son producciones de bajo valor agregado y se ven facilitadas por basarse en insumos ingresados bajo el régimen de admisión temporaria. En el futuro, estos flujos comerciales se verían seriamente afectados en caso de perfeccionarse la unión aduanera regional dado que la admisión temporaria dejaría de existir para las exportaciones a la región.

-¿Puede ser la diversificación de mercados un objetivo en sí mismo para Uruguay puesto que su oferta sigue siendo muy limitada?

-La diversificación de mercados es siempre positiva, sobre todo en períodos de alta volatilidad de los mercados. Hasta hace cinco años algunos productos relativamente tradicionales, como los lácteos o el arroz, dependían de la demanda regional. En cambio, hoy se colocan en el mundo a partir de las buenas condiciones de producción, de más alta productividad y de nuevas inversiones. En ese sentido, si tomamos algún índice de concentración de productos, Uruguay no ha cambiado mucho pero tiene acceso a un mayor número de mercados.

Estrategias

-Luego del período excepcional que experimentaron los productos exportables uruguayos en el mercado internacional hasta mediados de este año, ¿cuáles son los principales retos que plantea el nuevo escenario mundial?

-El gobierno ha iniciado una serie de acciones, teniendo algunas de ellas vinculación con la mejora de las condiciones productivas del país, especialmente en la innovación tecnológica. Nuestro país tiene varias tareas pendientes en cuanto a la diversificación de productos, el contenido tecnológico de sus exportaciones, los niveles de competitividad, incorporación de tecnologías, etc. Si bien en las actuales circunstancias podría tornarse atractivo retomar la negociación de un acuerdo comercial con la Unión Europea, así como el propio proceso de lograr un mercado ampliado en el Mercosur, son temas que requerirán mucho tiempo para madurar. Por lo tanto, se requiere insistir en las condiciones internas.

-¿Qué tipo de acciones deberían incorporarse a la agenda interna para promover las exportaciones ante el cambio de tendencia en los mercados internacionales?

-Cuando se habla de política de promoción de exportaciones, en realidad lo que se espera no es sólo el crecimiento de los bienes exportables, sino también mayores ingresos, mejores salarios, reducción de la pobreza, etc. Es decir, se apuesta a cosechar resultados para los exportadores, pero también para el conjunto de la población. No hay que olvidarse que esos objetivos requieren un mínimo de armonización de comportamientos entre el sector público, el empresarial y el laboral.

-¿Se ha hecho algo al respecto?

-A comienzos de la actual administración se comenzó a pensar en una estrategia nacional de exportaciones, consistente en tener una visión sistémica del conjunto de factores que van a incidir en el resultado de las exportaciones. Sin embargo, no hubo mayores incentivos para avanzar en ese proyecto porque la coyuntura internacional se presentaba muy favorable y no había grandes urgencias en impulsar mejores condiciones para las exportaciones al registrarse un importante crecimiento del ingreso y del empleo. Ni desde el sector empresarial, ni desde el gubernamental se dieron coincidencias activas en la materia. Quizás la actual crisis internacional podría impulsar la reanudación de ese proceso de modo que los tiempos electorales venideros no nos quiten las posibilidades de tratar algunos temas relevantes para mejorar nuestra competitividad internacional: eficacia de la burocracia gubernamental, infraestructura de transporte, capacidad de actualización tecnológica, educación, etc.

-Los empresarios uruguayos han criticado la ausencia de una estrategia nacional exportadora y reclaman, entre otros aspectos, una mayor inserción internacional. ¿Debe el gobierno actuar de alguna manera determinada para favorecer la competitividad?

-Eso se podría dar en el marco de la estrategia nacional de exportaciones. En la comparación internacional, se comprueban los cambios radicales que han tenido las distintas agencias de promoción de inversiones y exportaciones. Un caso muy interesante de observar es el australiano, donde cada año se definen claramente los objetivos en la materia. El ministro que se ocupa de dirigir políticamente la agencia de promoción de exportaciones anuncia cuáles son sus objetivos anuales y las autoridades de la agencia le contestan cómo van a alcanzar esas metas y qué instrumentos van a utilizar, evaluándose esos resultados al final del año. Ese trabajo conjunto, que requiere una importante capacidad de concertación del sector público y privado, es un gran déficit que tiene Uruguay. En resumen, se trata de preservar los activos y procesos recientes en materia de producción y comercio de bienes y servicios y de encarar concomitantemente la corrección de las desventajas competitivas para una mejor inserción internacional.

El TIFA tiene carácter simplemente declarativo hacia un acuerdo comercial

-El crecimiento económico del país está directamente vinculado a la captación de inversiones y para ello los mercados externos son una necesidad imprescindible. ¿Tiene algún sentido que Uruguay deje de negociar tratados de libre comercio con países desarrollados, como Estados Unidos, o con economías emergentes por ser socio del Mercosur?

-Esa alternativa de negociación no está disponible. En el caso particular de una negociación con Estados Unidos, el TIFA (Trade and Investment Framework Agreement) tiene un carácter simplemente declarativo ya que sus avances son supuestamente preparatorios hacia eventuales acuerdos comerciales poco viables hoy día. En cambio, se piensa que sería factible iniciar el tratamiento de un acuerdo con la Unión Europea, pero ese objetivo requiere un gran esfuerzo conjunto entre los países del Mercosur.

-¿Existen posibilidades reales de que algunos productos uruguayos puedan ingresar libremente al mercado estadounidense a través de inversiones tipo joint venture en Chile o México?

-La complementación productiva para venderle a los países con los cuales Chile o México tienen tratados de libre comercio depende estrictamente del cumplimiento de las reglas específicas de origen fijadas en dichos acuerdos. Si esas reglas se cumplen, no es necesario ningún tipo de acción complementaria. Lo más positivo que ha sucedido con Chile son algunas acciones realizadas en materia logística e informática para emprendimientos que de cualquier manera se iban a concretar y que no tienen nada que ver con los acuerdos de libre comercio.

En el caso de México, Uruguay tiene que completar los contenidos de su Tratado de Libre Comercio con ese país. Hasta hace poco tiempo, no se habían concretado las expectativas uruguayas para mejorar las condiciones de acceso de algunos rubros al mercado azteca. Pero tampoco se había satisfecho el interés mexicano de cerrar otros temas del acuerdo en materia financiera, de inversiones, compras gubernamentales, etc., lo cual ha generado una suerte de empate en el proceso de negociaciones. De todas maneras, el acuerdo bilateral con México es un hecho muy positivo considerando la posibilidad de colocación de diversos productos uruguayos en ese mercado y también de abastecerse del lado mexicano.

Incorporación anticipada de Venezuela aumentó los desafíos del Mercosur

-Teniendo en cuenta la situación de estancamiento del Mercosur y, particularmente, la distribución inequitativa de costos y beneficios entre los países miembros, ¿es posible pensar que Uruguay plantee su retiro del bloque regional?

-Más allá de temas políticos y jurídicos, es muy difícil que Uruguay se retire del Mercosur porque la geografía manda. Los planteos de nuestro país en el bloque regional han sido coherentes en el sentido de insistir en los cambios que deberían darse internamente para satisfacer las expectativas de un mercado ampliado, tales como la seguridad jurídica, la previsibilidad en el comercio, el impacto de medidas no arancelarias, los regímenes de incentivos a las inversiones, etc. y avanzar en la negociación con terceros mercados, es decir lo que se ha denominado "regionalismo abierto". Los hechos muestran que actualmente no existe una matriz de coincidencia entre los países del Mercosur porque no hay un desencadenante político que lleve a eso. En realidad, se observan actitudes muy distintas en los objetivos de los países miembros. Ni siquiera hay coincidencias en el tema de las asimetrías económicas que se planteó hace un par de años. Incluso son muy distintas las lecturas que hacen los dos socios menores, Paraguay y Uruguay, al respecto.

-¿Qué opina del rol de Venezuela en el Mercosur?

-Por un lado, puede ser muy bueno tener un socio muy rico en energía. Pero, por otro, no se han dado las condiciones de procesar institucionalmente la adhesión de Venezuela al Mercosur. Los procesos políticos por los cuales se decidió aceptar a la República Bolivariana como miembro pleno de la unión aduanera regional no cumplieron instancias previas de negociación que insumen un cierto tiempo, pero aseguran un buen resultado final como lo ha demostrado la rica experiencia de la Unión Europea. En este caso, la admisión se anticipó por razones políticas y hoy la participación venezolana en los programas del bloque está estancada, salvo por algunas instancias que se están cumpliendo. Hubiera sido más eficiente establecer de antemano los requisitos de adecuación para la incorporación del nuevo socio. Con esa omisión se aumentan los desafíos institucionales que tiene el Mercosur. Por otra parte, Venezuela en lo que va del año es el séptimo destino de las exportaciones de Uruguay con una composición diversificada.

Ficha técnica

Darío Saráchaga, uruguayo, 64 años, es contador público economista egresado de la Universidad de la República. Obtuvo un máster en economía en la Universidad de Lovaina (Bélgica). Actualmente es consultor privado. Con anterioridad fue director de la Asesoría de Política Comercial del Ministerio de Economía y Finanzas (2005-2006), asesor de dicha dependencia entre 1994 y 2001 y del Ministerio de Relaciones Exteriores entre 1985 y 1987.