Un equipo de economistas de la Universidad de la República, coordinado por Michele Snoeck e integrado por Carlos Casacuberta, Rosario Domingo, Héctor Pastori y Lucía Pittaluga, realizó para el BID un estudio en el que se buscó identificar los elementos claves en el proceso de descubrimiento de nuevas oportunidades de exportación en Uruguay. Tres de sus integrantes dialogaron con ECONOMIA & MERCADO acerca de los resultados de la investigación. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿Cuál ha sido el objetivo del trabajo titulado "El surgimiento de nuevas actividades exportadoras exitosas en América Latina"?

Michele Snoeck-El interés del BID era sacar lecciones -en nuestro caso de Uruguay- para el diseño de políticas y reformas que permitan aumentar el ritmo de innovaciones, en particular teniendo en cuenta la importancia relativa de diversas fallas de mercado. Mejores políticas de promoción de exportaciones y, en particular, la diversificación de las mismas son muy importantes en países que están en una fase temprana de su desarrollo económico, tal como se ha demostrado a nivel empírico. Para lograr que las economías diversifiquen sus actividades exportadoras se debe apoyar las iniciativas y entender cómo surgen estos fenómenos. Nuestra investigación se derivó de los trabajos de los economistas Hausmann y Rodrik en torno a lo que denominan el "autodescubrimiento" como factor fundamental para la diversificación de las exportaciones.

-¿Qué se entiende por autodescubrimiento?

MS-Es el proceso por el cual un empresario pionero intenta exportar un producto o servicio que no existía a nivel local. Para lograrlo, debe enfrentar primero varias incertidumbres relacionadas con los costos de producción, la productividad y los mercados internacionales. Por tanto, el emprendedor deberá realizar diferentes tipos de inversiones para descubrir esos costos y evaluar la rentabilidad que puede obtener.

-¿Cuáles son los efectos de esa innovación?

MS-Si el pionero consigue sortear esos obstáculos, va a poder gozar de la llamada "renta monopólica" durante un cierto tiempo, lo que significa que tendrá ganancias extraordinarias por ser el primero en producir y exportar un bien nuevo o mejorado, hasta que aparezcan competidores atraídos por la rentabilidad que ha logrado el descubridor. A medida que se agregan nuevos competidores, se van reduciendo las ganancias del pionero y va naciendo un nuevo sector en la economía. Si el pionero fracasa, en realidad él será el único que va a tener que soportar los costos de su iniciativa. Si tiene éxito, parte de los beneficios se van a difundir en la economía a través de externalidades como es el proceso de difusión de la iniciativa.

Políticas públicas

-¿Cómo se evita desmotivar a los pioneros a desarrollar nuevas actividades de exportación, ya que los beneficios de sus descubrimientos de productos o servicios nuevos son parcialmente colectivizados, mientras los costos son absorbidos enteramente por ellos?

MS-Es tarea del Estado diseñar políticas que apoyen al máximo la difusión de nuevo conocimiento pero, al mismo tiempo, las políticas públicas también deben asegurar que la persona o empresa que hizo el esfuerzo y alcanzó un descubrimiento tenga suficiente rentabilidad. De lo contrario, nadie va a querer ser pionero.

-¿Cuál debería ser el rol del Estado para apoyar a los emprendimientos pioneros?

MS-Aparte de tratar de resolver el dilema crucial entre la "apropiabilidad" y la difusión del conocimiento, el gobierno debe ayudar a los pioneros a encontrar nichos de mercado en el exterior. Esa es una actividad en la que se profundiza poco en Uruguay. El Estado podría tener un rol más activo en todo lo que es inteligencia de mercado y vigilancia tecnológica, o sea ver cómo evoluciona la tecnología en el mundo, pero también observar cómo los avances tecnológicos se reflejan en los mercados. Eso no se hace a nivel colectivo, o se hace muy poco, tanto en el sector público como en el sector privado. Se debería fomentar ese aspecto desde el Estado para que sean más visibles las oportunidades de negocios que llevan al surgimiento de pioneros.

Casos exitosos

-¿Cuáles fueron los casos seleccionados de actividades exportadoras innovadoras exitosas?

Rosario Domingo-Fueron la industria del software, el sector forestal, la exportación de caviar y la de vacunas para animales, que constituyen cuatro actividades con distinta base productiva. Si bien son actividades nuevas al desarrollo del país, no quiere decir que sean innovaciones a nivel universal.

-¿Con qué criterios se analizaron esos cuatro casos de exportaciones exitosas?

RD-El proceso de descubrimiento fue analizado para cada caso, habiéndose puesto particular énfasis en determinados aspectos: la naturaleza del pionero y las incertidumbres que resolvió; los factores desencadenantes del descubrimiento, tales como bienes públicos, precondiciones, etc., y las barreras a la entrada; la importancia de las externalidades que se generaron para los imitadores y las fallas de mercado; la existencia de un proceso de difusión, sus características y el papel del pionero; el rol de la política pública en el descubrimiento y su eventual difusión. Además, con el fin de verificar la consistencia de la investigación, se analizó para cada caso exitoso, una actividad "contrafactual", es decir que, pese a presentar condiciones de partida similares, la empresa o el sector no logró insertarse en los mercados internacionales.

-¿Qué conclusiones se pueden extraer de los cuatro casos de exportaciones innovadoras exitosas halladas en vuestro estudio?

Lucía Pittaluga-Una idea "fuerza" de este trabajo es que no sólo hay que analizar las precondiciones para que surja un sector o grupo de actividades innovadoras, sino que también hay que examinar las fallas de coordinación que impiden que esa actividad emerja a pesar de contar con condiciones favorables para hacerlo. Los economistas Hausmann y Rodrik sostienen que el desarrollo económico de un país puede atrasarse por fallas de coordinación que frenan el avance de las inversiones en actividades que son cruciales para el progreso de un sector. Puede haber, como hubo en el caso del software, recursos humanos especializados, capacidad de investigación y buena infraestructura, como también los tiene el sector de biotecnología. Sin embargo, uno y otro no han tenido el mismo desarrollo como sector o grupo de actividades económicas. Mientras el software se ha convertido en un exportador exitoso, la biotecnología aún no ha podido despegar.

Software y electrónica

-¿Cuáles son las fallas de coordinación que logró superar el sector del software?

LP- La industria informática uruguaya ha logrado resolver a través de gestiones privadas y públicas algunas fallas de coordinación que frenaban su desarrollo. Las carencias de recursos humanos con capacidades empresariales se han ido resolviendo a través del desarrollo de programas de formación en gestión y computación en las universidades privadas. También la creación e incidencia de la CUTI fue crucial para resolver otras fallas de coordinación a través del mercado. Otras soluciones fueron provistas por el sector público, como la inclusión de la protección de los programas informáticos en la Ley sobre los Derechos de Autor y Derechos Conexos Nº 17.616 de 2003, que los puso en un pie de igualdad con las demás producciones intelectuales.

-¿Qué otras razones explican que la industria electrónica local sólo cuente con un puñado de fábricas, mientras hay cientos de empresas desarrolladoras de software en Uruguay?

LP-Esos resultados tan dispares están relacionados también con la apropiación y difusión del conocimiento. En las industrias del software y la electrónica, ese dilema se resolvió de una manera diferente. Hubo empresas líderes en el área de la informática -como es el caso de Artech y algunas otras- que, al mismo tiempo que se apropiaban del negocio, tejieron un entramado industrial que facilitó la difusión del conocimiento. La electrónica también tuvo una empresa pionera, CCC, pero no surgieron imitadores o seguidores. En este último caso, algún tipo de intervención pública quizás hubiera ayudado para desarrollar al sector.

MS-Según un estudio realizado hace veinte años, parecía que la industria electrónica se iba a despegar con más fuerza que la del software. Se puede atribuir el relativo fracaso de la primera y el éxito de la otra a factores relacionados con la demanda y la oferta. Las oportunidades de mercado que enfrentaron ambos sectores fueron muy distintas: en electrónica no existían numerosos nichos de mercado como era el caso en software. Si bien encontramos algunos pequeños emprendimientos innovadores que despegaron en la industria electrónica, no hubo un pionero que desencadenara un proceso de difusión porque, quizás, no encontró el nicho de mercado adecuado.

-¿Existen otras razones para esa falta de desarrollo que no sean necesariamente por causa del mercado y del emprendurismo?

MS-Sí. Los requerimientos de capital, en general, resultan muy elevados en la industria electrónica porque son procesos que tienen varias fases y hay necesidad de insumos específicos en cada una de ellas. Eso significa una inversión muy importante desde el comienzo mismo del emprendimiento. En cambio, no se requieren capitales de esa magnitud para iniciar una empresa de software, que sólo precisa un equipamiento tecnológico básico. Los bienes electrónicos también necesitan un soporte físico, que es prácticamente inexistente en el software. Muchas veces no existían proveedores locales de los insumos para construir esos soportes para la industria electrónica, mientras que su importación en pequeños lotes solía ser muy complicada.

Vacunas y biotecnología

-¿Por qué se truncó el desarrollo del sector exportador de vacunas animales?

LP-Uno de los factores más influyentes para el éxito de las exportaciones de vacunas bacterianas para animales es que los empresarios de las tres firmas pioneras ya tenían experiencia en producir y vender vacunas contra la aftosa en el mercado interno. Cada una resolvió aisladamente las incertidumbres que implicó pasar de vacunas contra la aftosa a vacunas bacterianas para exportación. Por tanto, no se generó un proceso de difusión del conocimiento; este quedó dentro de esas pocas empresas. Tampoco se crearon bienes colectivos -como, por ejemplo, una red de proveedores especializados- que los eventuales imitadores pudieran aprovechar. De nuevo, creo que faltó una acción del Estado enfocada a desarrollar este grupo de actividades.

-¿Por qué no han surgido otras exportaciones biotecnológicas?

LP-En general, estos emprendimientos no parten de un saber productivo y comercial acumulado. Muchas veces parten desde cero, sobre todo en el conocimiento de los mercados globales. Tampoco disponen de algunos bienes colectivos imprescindibles para operar eficientemente. Para exportar productos biotecnológicos desde Uruguay se requiere la creación de casi toda la cadena de producción y distribución. El limitado volumen de esas exportaciones explica la ausencia de proveedores especializados e indica una vez más un problema de complementariedades que podría ser resuelto con un apoyo estatal.

|Entrevista |

Debilidades en el gerenciamiento de empresas

-¿Cómo evalúa las habilidades de los empresarios uruguayos para proyectar su producción hacia los mercados externos?

Rosario Domingo-En el sector forestal, hay industrias nacionales que han sabido aprovechar las ventajas comparativas para crecer y difundirse. Algunas empresas han pasado de producir madera en bruto a etapas en que se incorpora más valor agregado a la materia prima. Es cierto que el capital extranjero fue clave en la difusión del conocimiento en este sector, pero también existe un factor fundamental que son las capacidades empresariales de los inversores nacionales. El trabajo conjunto que había desarrollado anteriormente el pionero con empresas extranjeras le permitió establecer nuevos relacionamientos y generar a su alrededor un entorno de actividades de servicios al sector agrícola que se subcontratan. En síntesis, las capacidades gerenciales de las empresas pioneras fueron claves para el desarrollo de las nuevas actividades madereras.

-¿Qué niveles de gerenciamiento poseen los otros sectores analizados?

RD-Hemos encontrado un cantidad importante de debilidades en el manejo gerencial y en la capacidad estratégica hacia el futuro de las empresas, sobre todo en las actividades poco exitosas. Quizás, esas carencias son factores de peso que están frenando su proceso de difusión.

En el caso de la electrónica, por ejemplo, había emprendedores con buena formación educativa, básicamente ingenieros electrónicos, lo que les permitía adaptar diversos aparatos a las necesidades del mercado local. Pero no tenían ninguna formación empresarial y tampoco lograban hacer un nexo con quienes sí la tenían, de modo de combinar ambas capacidades. Es decir que, en determinados sectores, los recursos humanos están formados para realizar los procesos con muy buen nivel técnico, pero adolecen de la capacidad para gerenciar un emprendimiento o para coordinar con los que pueden gerenciar esa estructura.

ficha técnica

La Ec. Michele Snoeck, belga, es docente en el área de Evaluación Económica y Financiera de Proyectos del Instituto de Ingeniería Mecánica y Producción Industrial de la Facultad de Ingeniería de la UdelaR. La Ec. Rosario Domingo, uruguaya, es docente e investigadora en el Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR. La Ec. Lucía Pittaluga, uruguaya, ex docente del Instituto de Economía de la UdelaR, es analista de proyectos sobre desarrollo productivo e innovación tecnológica en el PNUD.

El subsidio como cualquier incentivo debe ser siempre evaluable y transitorio

-¿Qué importancia han tenido los subsidios en el desarrollo de actividades innovadoras de exportación?

Rosario Domingo-El caso más claro en materia de subsidios es el sector forestal. Sin embargo, surge de nuestro estudio que su éxito no se debe tanto a los subsidios como a la existencia de políticas coherentes y consistentes a lo largo de un extenso período, que constituyen un elemento clave para apuntalar las inversiones. La primera Ley Forestal Nº 13.723 de 1968 más algunos beneficios tributarios a mediados de la década del setenta impulsaron brevemente la actividad forestal a efectos de que esas plantaciones sustituyeran fuentes energéticas y mejoraran una balanza de pagos totalmente negativa. La segunda Ley Forestal Nº 15.939 de 1987 amplió los objetivos con el propósito de desarrollar al sector hacia la exportación como consecuencia de una serie de estudios que se hicieron en esa época. Esas metas se habían alcanzado plenamente en 2005 cuando se eliminaron los subsidios a la forestación, porque la producción del sector no cayó, sino que, por el contrario, ha seguido expandiéndose. Esa consistencia de la política oficial permite un proceso de difusión del conocimiento, ya que se genera estabilidad en el negocio y las empresas pueden tener certezas de cómo se van a resolver determinados problemas.

-Tanto la industria del software como la actividad desarrollada por Esturiones del Río Negro (ERN) han recibido poco o ningún apoyo financiero del Estado. ¿Confirman esas experiencias exportadoras exitosas que los subsidios a emprendimientos no tradicionales distan bastante de resultar beneficiosos?

RD-Si bien allí no hay un apoyo gubernamental tan decidido, la empresa ERN ha aprovechado algunos incentivos generales que el Estado uruguayo otorga a la inversión como es, por ejemplo, la declaratoria de interés nacional. También ha existido una política consistente en la Ley de Promoción de Inversiones Nº 16.906 de 1998 que ayuda a determinados procesos y de la que se benefició dicha empresa. Además, hubo un cierto respaldo de parte del Estado dado que ese emprendimiento obtuvo una concesión oficial otorgada por UTE para instalarse en la Represa de Baygorria. Ese apoyo no es tan marginal porque le define una ecuación de costos bastante favorable al emprendimiento.

-Entonces, ¿son necesarios los subsidios, aunque se les llame incentivos, para el éxito de emprendimientos pioneros?

RD-Los subsidios no son ni buenos ni malos en sí mismos, sino que dependen de cómo se aplican, con qué condiciones se otorgan, para qué se utilizan y cómo se evalúan. Un subsidio de por vida sin ningún tipo de evaluación ni de análisis de las empresas beneficiarias no es una buena política. Pero es beneficioso un subsidio temporal cuando se evalúa periódicamente si las empresas cumplen con los objetivos prometidos. Una vez cumplida la etapa en que se apoya al emprendimiento y el negocio aparece como rentable, ese subsidio no debería tener continuidad. Además, no se tendrían que avalar situaciones de pérdidas consistentes. Si se subsidia a un sector y luego no funciona por diferentes motivos, la evaluación debería determinar la finalización del beneficio. Los subsidios, al igual que cualquier otra medida de apoyo a determinados sectores o emprendimientos productivos, tienen que ser siempre evaluables y transitorios; no pueden ser eternos.

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|Entrevista |

El dilema es entre la apropiabilidad...

(Viene de la pág. 5)