¿Qué Reforma del Estado queremos?

SERGIO ABREU

La Reforma del Estado se plantea como una etiqueta, casi un slogan publicitario; pero esto no es nuevo porque el proceso tiene una vieja historia. Todos los gobiernos de las democracias occidentales han tratado de hacer del Estado una estructura más eficiente y eficaz. Es decir, que optimice la relación entre el insumo y el producto y que cumpla con sus cometidos de satisfacer los requerimientos de los ciudadanos.

Sin embargo, se confunde el concepto de Estado con su derivado natural que es la burocracia, la que no puede entenderse simplemente como la pesadez de los trámites o la proliferación de funcionarios. En realidad, la burocracia se trata de una estructura social definida por Max Weber que participa activamente en el juego institucional del poder y resume reglas básicas del comportamiento humano de una Organización.

En ese sentido, la burocracia erigida en la súper estructura de poder no estaba prevista en la ideología marxista como un actor principal. Por lo contrario, la lucha de clases y la confrontación entre los dueños de los medios de producción y el proletariado visualizaban un dócil y pacífico Estado de conducta funcional a las ideas revolucionarias. Se ignoraba que, con el paso del tiempo, el Estado y su burocracia sería la variable decisiva que políticamente conspiraría contra la concreción de la utopía colectivista. El Estado demostró que era fiel a sí mismo y que el "aparatic" ignoraría el avance de la tecnología y su impacto sobre la revolución productiva y la utilizaría parcialmente para justificar su existencia en nombre de objetivos ajenos a un planteo esencialmente ideológico.

Ante los actuales escenarios, el nuevo y adaptado rol del Estado se sigue discutiendo. En el Uruguay los Gobiernos democráticos desde 1985 han intentado, todos, una Reforma del Estado, incluso la Dictadura que llegó a plantear una división del país en regiones como parte de una estrategia institucional que cambiara hasta la propia estructura constitucional.

Durante la Administración 1990 - 1995 se plantearon claramente cuatro áreas: la desregulación, la desburocratización, la descentralización y la desmonopolización. Estos cuatro aspectos involucraban una reforma integral del Estado cuya profundidad fue desconocida por fundamentalismos ideológicos y por estrategias electorales. El Uruguay se posicionaba en el proceso de globalización con una idea moderna de administración de la "interdependencia". Es decir que el viejo concepto de soberanía nacional estática necesitaba ajustarse en una nueva forma de pensar al país y no a la cultura de un nacionalismo anacrónico o a la destrucción de la ideología rival. Y de ello, el Estado no podía estar ajeno.

Lamentablemente, los opositores y demagogos de todos los signos buscaron combatir las propuestas con las viejas etiquetas mentales. Que el neoliberalismo, que las joyas de la abuela, que los piratas con acento extranjero y parche en el ojo, que la venta de la soberanía y del patrimonio nacional, etc., etc.

Pero en aquel tiempo, como ahora, la idea no era desmantelar el edificio de la seguridad social, las políticas anticíclicas o compensatorias del desempleo ni el poder Regulatorio del Estado y menos aún, las empresas públicas. Lo que se quería y se quiere es un análisis más exigente de los costos y beneficios de las políticas económicas y sociales de los Gobiernos, en otras palabras, ingresar en el molesto y crudo esfuerzo de identificar y evaluar los resultados de la acción del Estado en todas sus manifestaciones.

Por otra parte, no es por casualidad que la reforma del `92 encontró asociados a actores que parecían irreconciliables. Y eso, debido al otro error que el Uruguay había cometido, que era pensar que la economía de mercado y el capitalismo ya eran parte de nuestra cultura social. En realidad, la resistencia al cambio puso en evidencia la vigencia de una especie de mercantilismo colonial por el que todos los afectados por esa reforma no querían dejar sus privilegios, ya fueran empresas estatales, grupos corporativos y potenciales clientes del populismo.

La verdad es que ninguno de los actores se quiso resignar a que la "vaca lechera" del Estado adelgazara de tal forma que pusiera en evidencia que las finalidades estratégicas, sociales y regionales, invocadas en voz alta, ocultaban una ineficiencia inmanejable de una estructura de poder que la burocracia trataba de mantener a toda costa.

En el año 2008, la esencia de una Reforma del Estado reside en la asociación entre el modelo de gestión pública y su organización y las políticas públicas. Esta se vincula a un hilo conductor que le da sentido, no sólo a la visión básica del Estado y la sociedad sino también al propio proyecto de país.

Se habla de bajar la edad de retiro de 70 a 65 años, de recapacitar a funcionarios e incentivar el retiro de otros, de distribuir adecuadamente los puestos de trabajo, de modificar el sistema de retribuciones para evitar que la norma constitucional "igual función, igual remuneración" se siga incumpliendo, y finalmente se agrega como parte de la Reforma la intención de crear una agencia que coordine las concesiones de obras y servicios a privados: aquel pecado imperdonable que la Ley de Empresas Públicas introdujo y que hoy -por vía indirecta- se trata de expiar. Todo tan alejado de las elucubraciones del jerarca máximo del MGAP que ha descubierto que el privilegiado en la relación económica tiene que ser el consumidor, por lo que se preocupa por el precio del asado, los huevos, las lentejas, la leche, como si estas situaciones fueran producto de una conspiración puntual del mercado y no se debieran a una obsolescencia estructural del Estado y la Administración Pública en la que desnudan su máxima ineficiencia.

Alguien dijo: "en el monopolio, el productor es el tirano y el consumidor el esclavo". Por ende, es fácil deducir que los monopolios públicos y privados son la contra cara de la transparencia y del respeto al consumidor. Sin embargo, nada de esto aborda la anunciada Reforma del Estado.

El proyecto que el Gobierno está proponiendo no reúne los aspectos básicos de una verdadera Reforma, que debería ser discutida entre todos los partidos políticos con una proyección de mediano plazo. En su lugar, ha preferido ingresar en la generalidad de los conceptos abstractos y en la casuística de los cambios, arriesgando naufragar por concentrarse en una visión coyuntural de carácter electoral.

En función de lo expuesto, el Gobierno debe entender tres cosas: en primer lugar que no hay sustituto para una Reforma integral; ya que, proyectos parciales no aseguran alcanzar los objetivos y sus efectos pueden revertirse en el corto plazo. Con esto no estamos afirmando que la Reforma deba procesarse simultáneamente en todos sus aspectos, sino que deba responder a algo más profundo que a un enfoque puntual y desarticulado.

En segundo lugar, la Reforma debe ser funcional a la aplicación de políticas públicas; es decir políticas sociales y económicas que establezcan con claridad el rol del Estado como garante social y el rol del sector privado y de la iniciativa individual en un marco regulatorio que asegure la competencia y estimule la inversión.

En tercer lugar, la Reforma debe jerarquizar determinados elementos de la gestión pública y la organización del Estado. Y allí sí podemos hablar de la descentralización funcional y territorial.

Las chacras institucionales del país han sido intocables para cualquier Gobierno. Y para darle jerarquía a una verdadera Reforma es necesario recuperar la responsabilidad de los Gobiernos en la formulación de políticas, la planificación sectorial y el control de los operadores. Debe impulsarse una diferenciación de roles entre el Poder Ejecutivo, las Unidades Reguladoras y los operadores comerciales e industriales, tanto públicos como privados. Es necesario, también, abrir los sectores mediante competencia horizontal o confrontación de intereses de tipo vertical, sustituyendo, las actuales empresas públicas con altos grados de integración vertical y territorial por unidades de negocios diferenciadas por áreas de gestión. Estos cambios apuntan a la actualización tecnológica de la gestión pública, la mejora de la atención de los usuarios de los servicios del Estado, la racionalización de la estructura organizacional, una nueva política de recursos humanos y una protección al ciudadano común que requiere transparencia y responsabilidad de los que ejercen la función pública.

Realmente, el centro de la inquietud popular exige que lo que es social es la forma con que el Estado gasta y que los resultados que se alcanzan tengan la posibilidad de ser evaluados. La eficiencia y la transparencia están en el eje de la Reforma. Y esta exigencia viene del ciudadano y del contribuyente que comienza a distinguir entre la cantidad y la calidad y discrimina entre aquello que le parece justificado o injustificado. Ya no interesa tanto cuál es el porcentaje del sector público en el Producto Bruto, lo que se le otorga a la Enseñanza, los recursos estratégicos que se reserva el Estado o la propia existencia de las empresas públicas.

Vivimos en la época de Copérnico mientras parte del Gobierno sigue afiliado al enfoque de Ptolomeo. El centro de la economía nacional no puede ser el Estado en su expresión más maximalista. Una visión moderna y copernicana nos está diciendo que el centro y motivo de una Reforma es el ciudadano consumidor y contribuyente. Y que el Estado en su expresión debe ser más fuerte que grande, debe tener más músculo que grasa y debe alejarse de los delirios regulatorios de las burocracias ávidas de poder y de privilegios.

Por ello, la Reforma que se propone debe ser más profunda, menos política, menos casuística, más conceptual y de mayor proyección en el mediano plazo. Para que ningún Gobierno sea portador de una visión sesgada y hemipléjica.