Existe una minoría de estudiantes uruguayos que está haciendo aprendizajes que pueden aproximarse a los de un país desarrollado y una mayoría que está haciendo aprendizajes de nivel africano. Pero es falso decir que esas diferencias de aprendizaje se producen a causa de la pobreza. La brecha educativa se produce porque el sistema educativo uruguayo no es capaz de neutralizar en las aulas los efectos de la desigualdad, sostuvo el Dr. Pablo da Silveira, director del Programa de Gobierno de la Educación de la Universidad Católica del Uruguay. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el entrevistado analizó las causas de los mediocres resultados obtenidos por los estudiantes de nuestro país en las pruebas de conocimiento en matemáticas y ciencias de la edición 2006 del Programa para la Evaluación de Estudiantes a nivel Internacional (PISA por su sigla en inglés) que se dieron a conocer en diciembre pasado. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿En qué consiste PISA?

-Es un programa de evaluación de aprendizajes desarrollado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en el que participan sus estados miembros más un conjunto de países que se asociaron para formar parte de la experiencia. Este programa mide qué aprendieron, en términos de conocimientos y de competencias, los estudiantes de quince años de edad de instituciones públicas y privadas, sin que importe en qué grado están ni qué tipo de estudios están realizando (por ejemplo, cursos preuniversitarios o técnicos). Se hace a los quince años porque se entiende que a esa edad se ha llegado al final del ciclo de enseñanza obligatoria. La principal riqueza de PISA es que se evalúa en una perspectiva comparativa, es decir, se utiliza una misma metodología en todos los países donde se aplica. En la edición 2006 fueron evaluados casi 400.000 estudiantes de 56 países, de acuerdo con procedimientos estadísticos que aseguran que los datos son representativos para cada uno de los países participantes y comparables entre sí.

-¿Qué lectura se puede hacer de los resultados obtenidos en la prueba PISA 2006?

-Es posible extraer varias conclusiones importantes a partir de los resultados que se conocieron a principios de diciembre. En primer lugar, cuando se analizan los niveles de aprendizaje que logran los estudiantes, se observa que el mundo está muy estratificado: hay países donde los alumnos aprenden mucho y hay otros donde los estudiantes aprenden muy poco. Las diferencias entre ambos extremos son muy agudas. Estos datos confirman los resultados de ediciones anteriores de PISA, así como de otros estudios internacionales.

En segundo término, los resultados confirman que el club de los países donde los estudiantes aprenden mucho es sumamente estable. Por lo general, los mismos estados figuran al tope de la tabla de posiciones. Allí están varios países de Asia -básicamente Corea del Sur, Japón, China Hong Kong y China Taipei- y algunos de Europa occidental, liderados habitualmente por Finlandia y Holanda. También hay algunas naciones de la antigua Europa oriental -como Estonia y Eslovenia- y varios países angloparlantes, entre los que aparecen Canadá y Nueva Zelanda pero no Estados Unidos.

Una tercera observación es que los peores lugares para asistir a un establecimiento de enseñanza siguen siendo los países africanos, los países más atrasados de Asia y el conjunto de América Latina.

América Latina

-En las sucesivas ediciones de PISA, Uruguay siempre se ha situado a la vanguardia en América Latina. ¿Qué reflexiones le merece esa posición?

-Aunque nos está yendo mejor que a otros países de la región, eso no es ningún motivo de orgullo. En primer lugar, como recién dije, América Latina en su conjunto está mal posicionada. En segundo lugar, las diferencias entre los países latinoamericanos son estadísticamente insignificantes. Hubo además un deterioro en términos de posiciones. En la edición PISA 2003, los uruguayos se ubicaron primeros en el ranking latinoamericano en todas las pruebas. Ahora, Chile nos superó en ciencias.

-De todos modos, ¿por qué los resultados de los estudiantes uruguayos son mejores que los del resto de la región?

-En primer lugar, estamos comparando países muy diferentes. Los desafíos de Uruguay son considerablemente menos severos que los de países como Brasil, México o Colombia, que abarcan territorios muy extensos y tienen gigantescas poblaciones estudiantiles. El resultado de Brasil es algo peor que el de Uruguay, pero incluye tanto los datos del próspero Rio Grande Do Sul, como los del Nordeste y el Mato Grosso, que están muy atrasados. En algunos lugares de Brasil tienen que estar haciendo las cosas mejor que Uruguay para que el promedio de la prueba PISA sea tan parecido. Los uruguayos no deberíamos compararnos con Brasil ni Argentina, sino con Río Grande do Sul o con la Provincia de Buenos Aires. Allí hay escalas relativamente parecidas y realidades socioeconómicas medianamente similares.

-¿Hay otras diferencias que anotar con respecto a nuestros vecinos?

-Hay un hecho extremadamente importante. Las pruebas PISA miden los aprendizajes de los chicos que efectivamente están estudiando, de modo que no toma en cuenta un factor clave que es la deserción. Para PISA, la población juvenil que está fuera del aula no existe. El problema es que Uruguay tiene tasas de deserción más altas que las de todos sus vecinos. Parte de nuestra mínima ventaja en términos de resultados se debe a que el sistema educativo está dejando afuera a quienes están en peores condiciones de aprender. Si bien Argentina consigue un puntaje similar al nuestro, lo logra perdiendo mucha menos gente que el sistema uruguayo. Somos más excluyentes que los otros, tenemos desafíos menos serios y, sin embargo, no estamos obteniendo resultados que sean claramente superiores.

Nivel africano

-¿Cómo puede interpretarse que los mejores estudiantes uruguayos tienen puntajes similares a los estudiantes de los países con buenos niveles de aprendizaje, cuando Uruguay figura en una posición medio-baja en la tabla general de PISA?

-Uno de los aspectos más preocupantes que confirma esta nueva edición de PISA es que Uruguay es uno de los países con una "brecha nacional" más amplia en el mundo. La distancia entre lo que aprenden los que aprenden más y los que aprenden menos es mayor que en muchos otros países. Para expresarlo gráficamente, existe una minoría de estudiantes que está haciendo aprendizajes que pueden aproximarse a los de un país desarrollado y una mayoría que está haciendo aprendizajes de nivel africano.

-¿A qué obedece esa enorme diferencia en los aprendizajes de los estudiantes de nuestro país, teniendo en cuenta que existe una uniformidad en los programas de estudio?

-Esa brecha muestra que el sistema educativo uruguayo está fracasando en amortiguar el impacto sobre los aprendizajes de la pobreza y de las malas condiciones de vida. La escuela y el liceo no están haciendo una diferencia. Seguimos repitiendo la frase de origen vareliano, muy noble y admirable, de que en nuestras escuelas se sienta el hijo del rico junto al hijo del pobre, pero eso dejó de ser verdad hace mucho tiempo. Ni se sientan juntos ni aprenden lo mismo. Mediciones como la de PISA no hacen más que confirmar esa realidad.

Hoy el sistema educativo uruguayo está extremadamente fragmentado. Lo que ocurre en los centros de enseñanza no está modificando las diferencias de origen social. Pero es falso decir que las diferencias de aprendizaje se producen a causa de la pobreza. Colombia tiene una proporción de pobres mucho mayor que la de Uruguay, pero las diferencias en los resultados de las pruebas de PISA no son tan grandes. La brecha en los aprendizajes se produce porque nuestro sistema educativo no es capaz de neutralizar en las aulas los efectos de la desigualdad.

Organización

-¿Cómo debería organizarse el sistema educativo?

-Hay mucha experiencia a nivel internacional que ayuda a responder esta pregunta. Para que haya buena educación debe haber establecimientos que funcionen como comunidades educativas y, además, debe haber mecanismos de rendición de cuentas. Alguien tiene que hacerse cargo de los resultados.

La organización de nuestro sistema educativo va absolutamente en contra de esos principios. Por ejemplo, tenemos un sistema de distribución de cargos docentes que es insólito en el mundo. Los maestros y profesores eligen los centros de enseñanza, en vez de que sean las direcciones de los establecimientos quienes seleccionen al personal docente de acuerdo con sus proyectos y objetivos. Además, como lo que define la elección de los docentes son las condiciones de trabajo, se produce un reforzamiento de la desigualdad. Los docentes de más trayectoria, que son los que eligen primero, van a los establecimientos ubicados en las mejores zonas y con un alumnado socialmente más favorecido. En cambio, las escuelas y liceos de las zonas más postergadas reciben a los docentes de menor experiencia y tienen planteles menos estables, porque los docentes se van de allí en cuanto pueden.

-¿No supervisa el Consejo Directivo Central (Codicen) de la ANEP la situación de los docentes en los establecimientos de enseñanza y los resultados del aprendizaje de los alumnos?

-Los mecanismos de rendición de cuentas casi no existen. Un inspector departamental, por ejemplo, tiene amplios poderes. Una decisión suya puede afectar seriamente la carrera de un docente o el funcionamiento de un establecimiento. Pero si la deserción asciende o disminuye en ese departamento, si la calidad de los aprendizajes mejora o empeora, son cosas que no tienen ninguna consecuencia sobre la carrera funcional del inspector. Es un funcionario poderoso e inimputable. Como también lo es el Codicen, que no rinde cuentas ante el Ministro de Educación ni ante el Poder Legislativo. Ese es un factor básico para entender cómo estamos.

Evaluación

-¿Qué se mide realmente cuando se aplica una evaluación internacional como las pruebas PISA o TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study): al alumno, al docente, al currículo, a la metodología, a la escuela, al sistema educativo?

-Se mide lo esencial en educación: se mide lo que se aprende. El gran aporte de esas pruebas es que colocan la atención donde debe estar. Si los alumnos no aprenden, entonces el sistema está fallando en su función específica. Si una red escolar funciona muy bien como ámbito de ejecución de políticas sociales pero no consigue que los alumnos aprendan, el sistema está fracasando en lo básico.

Una enseñanza fundamental que arrojan esas pruebas es que no importa si un país está gastando mucho o poco en educación. Lo que interesa es si los alumnos están aprendiendo o no. Por ejemplo, Corea del Sur gasta por alumno mucho menos que Estados Unidos, pero aquel pertenece al club donde se aprende mucho mientras los norteamericanos se hallan muy lejos de alcanzar los niveles requeridos.

-¿Produce la evaluación por sí misma mejoras en la educación?

-Lo que hacen estas pruebas es sacar una foto muy buena y muy útil en términos comparativos respecto de lo que están aprendiendo los alumnos. También aporta algunos elementos complementarios para tratar de entender por qué los alumnos tienen esos desempeños. Pero la tarea de servirse de esa información para tomar buenas decisiones depende de cada país.

-¿Qué medidas deberíamos tomar para corregir nuestros fracasos en la educación?

-Una verdad de Perogrullo que tendemos a olvidar con frecuencia es que los sistemas educativos existen para que la gente aprenda. Creo que lo esencial es innovar y experimentar. Los uruguayos estamos encorsetados por la idea de que sólo se puede aplicar una única solución a escala de todo el sistema educativo: tiene que haber un programa de estudios, un método de enseñanza, una carga horaria para todos. Eso, en primer lugar es falso. Nadie dijo que hacen falta soluciones únicas. Algunos de los países que obtienen mejores resultados, como Holanda, tienen sistemas educativos con una alta heterogeneidad interna. Pero, además, ese intento de implantar soluciones únicas conduce a grandes pulseadas político-corporativas que terminan por bloquearnos. Por eso nos pasa lo que nos pasa.

Las pruebas internacionales nos dicen desde hace años que los estudiantes uruguayos tienen un grave problema en la lectura, pero hasta ahora no se ha hecho nada concreto para revertir la situación. Lo mismo ocurre en matemáticas. Si bien Uruguay estuvo un poco mejor en esa área que el resto de la región, no es verdad que nuestros estudiantes estén haciendo buenos aprendizajes. Y lo que hemos hecho en ciencias fue más bien retroceder: redujimos las horas de informática en el liceo. También disminuyó la carga horaria de inglés, a pesar de ser una herramienta esencial para la formación. Lo que tenemos que hacer es innovar, diversificar, darnos espacios para experimentar y ser muy estrictos en la medición de resultados.

Un sistema educativo esclerosado

-¿Por qué el sistema educativo uruguayo no ha podido desarrollar políticas en la enseñanza pública que logren niveles aceptables de equidad en los resultados de los aprendizajes?

-Tenemos un sistema educativo esclerosado y estático, aislado de una sociedad que cambia mucho. La sociedad uruguaya ha cambiado con el crecimiento de la pobreza y el surgimiento de fenómenos como la exclusión y la fragmentación social. Tenemos mecanismos de reproducción de la desigualdad que no existían hace medio siglo. Pero el sistema educativo hace como si nada hubiera sucedido. Esencialmente es el mismo que funcionaba en los años cincuenta. Y en lo poco que cambia, lo hace de un modo que aumenta los problemas. Por ejemplo, en las últimas décadas se produjo la masificación de la enseñanza media. Esto puede ser un fenómeno favorable si se logra ofrecer a más gente una educación de nivel satisfactorio. Pero si no se logra, se reduce a un desperdicio de esfuerzos y de expectativas. Y eso es justamente lo que ocurre, porque el sistema educativo está organizado de un modo que atenta diariamente contra la calidad y contra la equidad social. Pero estos temas son tabú y nadie quiere hablar públicamente de ellos.

Las cifras "mágicas" se utilizan como consignas políticas

- El ministro de Economía y Finanzas anunció a fines de 2007 que el gobierno cumplirá su promesa de elevar el presupuesto de ese sector al 4.5% del PIB. ¿Cuál sería la cifra más adecuada que el Estado debería asignar para la educación pública a efectos de que Uruguay como un todo -y no un pequeño sector privilegiado- pueda ingresar a la tan mentada "sociedad del conocimiento"?

-Los números "mágicos" surgen de malas lecturas de los documentos producidos por los organismos internacionales. La cifra adecuada para gastar depende de las características de cada sociedad. Por ejemplo, Uruguay viene gastando menos que Paraguay en educación como porcentaje del PIB. Pero el 40% de la población paraguaya es menor de quince años, mientras que ese segmento etario no llega al 25% en nuestro país. Entonces, es razonable que, en términos del producto, el gobierno de Paraguay gaste más que el uruguayo. La razón es que tiene una proporción mucho mayor de su población que está en edad de ser escolarizada. Los porcentajes del PIB manejados como cifras mágicas pueden ser muy eficaces como consignas políticas, pero conceptualmente son muy confusos.

-¿Qué indicador convendría tener en cuenta para adjudicar fondos al sistema educativo público?

-Si existe un indicador importante, ese es el gasto por alumno. Dicho indicador nos ayuda a ver si el dinero destinado a educación se está usando de manera provechosa o no. Es el caso ya mencionado de Estados Unidos, que gasta más dinero por alumno que Corea del Sur pero obtiene peores resultados en pruebas como PISA. Ni siquiera este indicador es suficiente porque ignora el problema de la deserción: yo podría obtener muy buenos resultados en relación al gasto por alumno, al tiempo que sólo atiendo al 5% de la población en edad de ser escolarizada.

-¿Alcanza con aumentar el gasto y tener buenos indicadores?

-Que el gobierno esté dispuesto a gastar más y que se sepa mejor lo que ocurre al respecto son buenas noticias, pero además hace falta modificar las técnicas presupuestales e instalar adecuados mecanismos de rendición de cuentas. En Uruguay, el gasto público en educación se hace sin pedir proyectos concretos y sin evaluar resultados. Si simplemente aumentamos la cantidad del dinero público que se vuelca en la educación, va a ocurrir lo que ya sucede con el gasto en salud: se van a malgastar enormes cantidades de recursos. Me gustaría que todo el dinero suplementario que se destine a la educación se vuelque en proyectos específicos, con objetivos bien definidos, con indicadores de éxito y de fracaso previamente establecidos y con instancias de evaluación que permitan determinar si se mantiene o no el gasto en función de los logros obtenidos hasta el momento. Si se aprovecha este aumento de recursos para introducir una nueva cultura del gasto, podríamos esperar buenos resultados. Si se incrementan los fondos sin modificar la cultura del gasto, las corporaciones que actúan en el área específica terminarán apropiándose de los recursos sin que se produzcan los beneficios esperados para los usuarios. No es verdad que el dinero gastado en educación siempre sea dinero bien gastado.

Ficha técnica

Pablo da Silveira, uruguayo, 45 años, se doctoró en filosofía en la Universidad de Lovaina (Bélgica). Actualmente dirige el Programa de Gobierno de la Educación de la Universidad Católica del Uruguay. Fue investigador de Ceres y es consultor asociado de la consultora Cifra. Se ha desempeñado como consultor de diversos organismos internacionales, incluyendo el PNUD, el BID y el Banco Mundial. Es árbitro de varias revistas académicas y columnista del diario El País de Montevideo. Es autor de varios libros, siendo su más reciente publicación "Cómo ganar discusiones (o al menos cómo evitar perderlas)".