La Contribución Inmobiliaria a las chacras ubicadas en Maldonado

Gonzalo Ramírez

La Junta Departamental de Maldonado sancionó el pasado 13 de diciembre el Decreto Nº 3833/07, con la finalidad de gravar con el impuesto de contribución inmobiliaria urbana y suburbana, las viviendas existentes en las chacras ubicadas en la zona comprendida al sur de la ruta Nº 9, entre los límites del departamento con Canelones, con Rocha y con la costa Atlántica. El impuesto será aplicable, siempre que las viviendas construidas en los referidos inmuebles califiquen conforme a la ordenanza de construcción vigente, como "suntuosas o grandes residencias", esto es, edificaciones de más de 201 metros cuadrados construidos, sin contar galpones y depósitos.

Como veremos a continuación, este gravamen a la propiedad inmueble rural no puede ser decretado por los gobiernos departamentales, siendo inconstitucional el Decreto recientemente sancionado.

1. En nuestro ordenamiento jurídico, los gobiernos departamentales gozan de autonomía tributaria restringida exclusivamente a las fuentes de recursos establecidos en forma taxativa por el artículo 297 de la Constitución.

Esta potestad tributaria "originaria" en cuanto deriva de la propia Constitución, está restringida en materia de impuestos a las fuentes establecidas en los numerales 1, 2, 3, 6, 7 y 9, del artículo 297 de nuestra Constitución.

2. Los numerales 1 y 2 del artículo 297 antes referido, limitan en forma expresa la potestad de gravar con impuestos la propiedad inmueble urbana y suburbana de las ciudades, villas, pueblos y centros poblados.

3. Simultáneamente, el constituyente estableció claramente que la potestad tributaria legislativa, entendida como la facultad de crear impuestos sobre la propiedad inmueble rural recae exclusivamente sobre el Poder Legislativo.

4. De lo que viene de señalarse en los numerales anteriores, se desprende que los gobiernos departamentales carecen de potestad tributaria legislativa para establecer impuestos que recaigan de cualquier forma sobre las tierras rurales.

5. En consecuencia, la naturaleza de la materia gravada -propiedad inmueble urbana, suburbana o rural- es la que determina el límite existente entre la potestad tributaria Nacional y la Departamental.

INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 3833/07. No se cuestiona que la competencia para calificar formalmente las tierras en urbanas, suburbanas y rurales, corresponda exclusivamente a los gobiernos departamentales. No obstante, no se trata de una facultad discrecional de la administración departamental y, por lo tanto, el gobierno departamental debe ceñirse en su actividad calificadora al concepto constitucional de los términos urbano, suburbano y rural.

Al respecto, la Dra. Addy Mazz en "La Contribución Inmobiliaria", expresa: "Los gobiernos departamentales, en uso de la facultad que le otorgan las normas anteriores a la Constitución de 1967, al fijar los límites de las zonas urbanas y suburbanas, deben ajustarse al contenido implícito que esos conceptos tienen en la Constitución, lo que configura un límite a su competencia para la determinación de las zonas urbanas y suburbanas. En este sentido, compartimos totalmente las expresiones de Giampietro Borrás, que señala: "en la fijación de los arrabales, así como en la delimitación de las zonas urbanas y suburbanas, a estos efectos tributarios, los gobiernos departamentales deberán ceñir sus decisiones a las precedentes enunciaciones, o si se quiere directrices o pautas legislativas, no siendo admisible que so pretexto de poseer atribuciones para efectuar dichas determinaciones, fijen arrabales y zonas urbanas y suburbanas antojadizamente. Ante actitudes arbitrarias de dicha índole, no acordes con lo expuesto, cabe a los contribuyentes, naturalmente, interponer los recursos constitucionales y legales correspondientes a fin de invalidar dichas decisiones departamentales y, por ende, no pagar impuestos de contribución inmobiliaria departamental o sea sobre bienes urbanos y suburbanos, pongamos por caso, cuando corresponde hacerlo de lo nacional, y a los bienes rurales, o inversamente, etc".

En este sentido, para interpretar la norma constitucional se impone recurrir en primera instancia al significado textual de los términos urbano y suburbano.

En la obra citada anteriormente, la Dra. Mazz señala al respecto: "De acuerdo al Diccionario de la Real Academia, por urbano (del latín `urbanus`) se entiende perteneciente o relativo a la ciudad. Urbanizar significa convertir en poblado una porción de terreno o prepararlo para ello abriendo calles y dotándolo de luz, pavimento y demás servicios municipales. Suburbano del latín `suburbanus`, se aplica al edificio terreno o campo próximo a la ciudad, perteneciente o relativo al suburbio. Suburbio (del latín `suburbium`) es el barrio o arrabal cerca de la ciudad o dentro de su jurisdicción."

De lo que viene de decirse se desprende sin hesitaciones, que la mayor parte de la zona de chacras a que refiere el decreto 3833/07 no puede ser calificada -conforme al tenor literal de los términos utilizados por el constituyente- en ninguna de las dos categorías antes referidas. Especialmente, porque nunca existió en dichos predios, una acción municipal tendiente a urbanizar la zona, como tampoco hubo una planificación o proyecto de urbanización, amanzanamiento, trazado de calles, alumbrado, saneamiento, suministro de agua potable, etc. A su vez, la gran mayoría de las chacras gravadas por la norma comentada, están lo suficientemente alejadas de las ciudades del departamento como para quedar comprendidas en el concepto de suburbios o arrabales de las mismas.

INEXISTENCIA DE SERVICIOS. Desde el año 1946, la ley de Centros Poblados atribuye a los gobiernos departamentales la facultad exclusiva para autorizar la subdivisión de predios rurales con destino directo o indirecto a la formación de centros poblados, así como para el trazado y apertura de calles, caminos o sendas, o cualquier clase de vías de tránsito, que impliquen o no amanzanamiento o formación de centros poblados. Dicha ley establece como contrapartida de la facultad que se le otorga a los gobiernos departamentales para regular los centros poblados, una serie de obligaciones destinadas a asegurar los requisitos mínimos que debe tener toda urbanización. Al respecto, ninguno de los requisitos establecidos en el artículo 7º de la Ley 10.723 fue cumplido por la administración de Maldonado, a la que únicamente le interesa cambiar la categoría de la zona -de rural a suburbana- para poder cobrar la contribución inmobiliaria departamental.

El problema relativo al criterio aplicable para delimitar las tierras rurales de las suburbanas y urbanas no es reciente, siendo analizado por el Dr. Justino Jiménez de Aréchaga en su obra "La Constitución de 1952".

En la Constitución de 1952 los gobiernos departamentales tenían la potestad tributaria para gravar "la propiedad inmueble situada dentro de los límites de su jurisdicción, excluidas las mejoras de la propiedad raíz rural, y con excepción de los adicionales nacionales establecidos o que se establecieran".

Comentando el artículo 297 de la Constitución de 1952, Jiménez de Aréchaga expresaba: "Las dos excepciones a este principio general son las que aluden a las mejoras de la propiedad raíz rural y a los adicionales nacionales. Al prohibir los impuestos departamentales a la propiedad raíz rural con mejoras se quiso proteger, dar un régimen de privilegio, a aquellos propietarios que con su esfuerzo personal hubieran realizado obras de adelanto en el orden departamental. Parecería injusto gravar esos esfuerzos en un sentido progresista, con impuestos departamentales. En general podemos aceptar esta conclusión, pero debemos tener en cuenta algunas situaciones como las producidas en las playas del Este, donde se han realizado mejoras por cantidades millonarias y cuyos dueños, por sus recursos económicos no pueden razonablemente equipararse a los que he señalado recién. Sin embargo, dada la redacción del inciso, ni aún este tipo especial de mejoras a la propiedad rural raíz en los balnearios podría gravarse con impuestos. La solución de futuro sería tal vez declarar a esos núcleos balnearios, centros poblados."

El razonamiento de Justino Jiménez de Aréchaga es perfectamente aplicable al caso de Maldonado. Por lo tanto, si el gobierno departamental pretende transformar una zona rural en suburbana, debería iniciar el trámite legal para declarar la zona rural como centro poblado, dando cumplimiento a todos los requisitos establecidos en la ley de referencia. Obviamente, es imposible que la Intendencia de Maldonado dé cumplimiento a los requisitos de la ley de centros poblados en una zona tan extensa como la señalada en el Decreto 3833/07, máxime, cuando por ser una zona rural con una bajísima densidad de población, no se justifican tales inversiones.

A nuestro juicio, también es inconstitucional que se introduzca en el impuesto de contribución inmobiliaria una exoneración a las construcciones destinadas a residencias permanentes, siendo éste un elemento ajeno a la naturaleza del referido impuesto. Como antecedente inmediato, vale recordar que el gobierno departamental de Montevideo, ya había intentado distinguir entre fincas habitadas y deshabitadas, gravando las fincas deshabitadas con la finalidad extra fiscal de fomentar su ingreso al mercado de alquileres, lo que le valió la observación del Tribunal de Cuentas. Como se recordará, la Junta Departamental culminó aceptando la observación, desistiendo de crear el referido impuesto.