Gonzalo Ramírez

La semana pasada, el Ministerio de Economía comunicó a los sectores exportadores el nuevo régimen de devolución de impuestos, el que comenzará a aplicarse a partir del mes de octubre del presente año. En el caso de la industria frigorífica se anunció una reducción sustancial de la tasa de devolución de impuestos indirectos que descendería del 5,5 % al 2,5%, representando una pérdida de ingresos de 26 millones de dólares para esta rama industrial.

Se estima que todo el sector agropecuario sufrirá una pérdida de ingresos de 59,1 millones de dólares afectando, en primer lugar, a la industria frigorífica con 26 millones, luego a la industria del cuero con una pérdida de 10 millones de dólares, seguido por los sectores cerealero y lechero con 5 millones cada uno.

Este recorte sustancial de las tasas de devolución de impuestos, había sido anunciado el 26 de junio del 2006 por el Ministro Astori, quien a la salida de una reunión del Consejo de Ministros, realizaba las siguientes declaraciones: "…vamos a renovar por última vez, por seis meses, el régimen de devolución de impuestos que está en vigencia, y durante el semestre que se inicia en pocos días más vamos a reestudiar todo este sistema, vamos a fijar estrictamente la devolución de impuestos indirectos que se hace a las exportaciones y vamos a revisar los subsidios que están por encima de esa devolución de impuestos. Hoy, el país está pagando sumas a actividades y empresas que superan los impuestos a devolver, y que son subsidios. Nosotros queremos saber si esos subsidios son correctos, son compartidos por la sociedad uruguaya y queremos reorientarlos hacia las actividades consideradas prioritarias".

Sorprende sobremanera que el Ministro de Economía haya reconocido públicamente la existencia de subsidios encubiertos a las exportaciones, lo cual implicaría una violación a los acuerdos internacionales de la Organización Mundial de Comercio (OMC) suscritos por Uruguay.

De más está decir que para un país exportador de productos agropecuarios, que continuamente se enfrenta a los subsidios de la Política Agraria Común de la Unión Europea y a las medidas proteccionistas de Estados Unidos, las declaraciones públicas del Ministro Astori, pueden significar un grave perjuicio.

Por esa razón, resulta imprescindible que el diferendo que el Ministerio de Economía mantiene con la industria frigorífica se laude con seriedad, rigor técnico y transparencia.

SIN subsidios encubiertos. En el caso de la industria frigorífica, el MEF resolvió que determinados gravámenes que hasta la fecha se computaban como impuestos indirectos, a los efectos del régimen de devolución de impuestos, no se incluyeran en la hipótesis normativa de la Ley 16.492.

Este cambio de criterio conceptual en la calificación de los gravámenes surge espontáneamente del Poder Ejecutivo, ya que ningún Estado extranjero ni la OMC han denunciado la existencia de subvenciones ilícitas.

Se trata de una posición innovadora de este MEF que pretende aplicar a la industria cárnica un criterio mucho más restrictivo que el admitido por la propia OMC, con la única finalidad de obtener un ahorro fiscal.

Por qué razón el MEF pretende ser "más realista que el rey", no lo sabemos; pero en cualquier caso, se trata de una decisión política y jurídica equivocada, tal como analizaremos a continuación.

ASPECTOS JURÍDICOS. La devolución de impuestos indirectos al sector exportador, es un mecanismo que tiene por objeto evitar la llamada "exportación de impuestos", permitiendo que los bienes lleguen al país de destino, sin tener que incorporar en el precio de venta, los gravámenes de tipo indirecto que integran los costos de los productos exportados.

Este mecanismo es aceptado expresamente por la OMC, habiendo sido regulado en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, el cual considera un subsidio únicamente a: "la exención o remisión de impuestos indirectos sobre la producción y distribución de productos exportados, por una cuantía que exceda de los impuestos percibidos sobre la producción y distribución de productos similares cuando se venden en el mercado interno".

Esta norma internacional integra nuestro derecho interno a partir de la Ley 16.671 de 1994, que aprobó los Acuerdos resultantes de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, contenidos en el acta final suscrita en Marrakech el 15 de abril de 1994.

A su vez, la Ley 16.492 dispuso expresamente: Art. 2º: "Establécese un régimen de devolución de tributos que integran el costo de bienes exportados, a cuyo financiamiento queda afectada la totalidad del producido del incremento dispuesto en el artículo primero"; y Art. 3º "el Poder Ejecutivo, dentro de los ciento ochenta días a contar de la fecha de vigencia de la presente Ley reglamentará, en forma general, objetiva y fundada en estudios técnicos, el presente régimen de devolución de tributos, procurando, asimismo, que el beneficio llegue a todos los integrantes de la cadena productiva".

En la medida que la Ley 16.492 establece un "régimen de devolución de tributos" sin especificar a qué especies tributarias concretas se refiere, corresponde remitirse a la definición de impuestos indirectos que surge de los acuerdos de la OMC. En efecto, en los mencionados acuerdos, se consagra un criterio muy amplio, a saber: "Por impuestos indirectos se entenderán los impuestos sobre las ventas, el consumo, el volumen de negocio, el valor añadido, las franquicias, el timbre, las transmisiones y las existencias de equipos, los ajustes fiscales en la frontera y los demás impuestos distintos de los impuestos directos y las cargas a la importación".

Sin embargo y a pesar de la claridad de las normas, el MEF ha decidido excluir los siguientes gravámenes, por considerar que no califican como "impuestos indirectos" a pesar que todos ellos gravan la circulación de bienes: a) El Imeba que recae sobre las enajenaciones de ganado, b) el adicional del Imeba destinado al INIA, c) la llamada "tasa" que recae sobre las exportaciones y ventas locales de ganado con destino a la vacuna antiaftósica, d) el gravamen destinado al INAC que recae sobre las exportaciones y ventas de carne y e) los impuestos sobre las exportaciones y ventas de carne destinado al Fondo de Inspección Sanitaria (FIS).

En primer lugar, debe quedar claro que cualquiera de los gravámenes mencionados en el párrafo anterior, califica en el concepto de "impuestos indirectos" admitido por la OMC, de manera que Uruguay no subsidia ilícitamente sus exportaciones de carne.

Por esa razón, nos encontramos exclusivamente ante un problema doméstico, de interpretación y aplicación de las normas que regulan el régimen nacional de devolución de impuestos para el sector exportador, el que debería ser resuelto -de no existir acuerdo- en vía jurisdiccional.

Ponemos especial énfasis en la vía jurisdiccional, porque en el régimen anterior a la Ley 16.492, el Poder Ejecutivo tenía la facultad de otorgar, a su exclusivo criterio, los reintegros al sector exportador de forma tal, que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo sostuvo en diversas sentencias, que no existía de parte de los exportadores un derecho subjetivo individualizado y concreto a percibir el beneficio mencionado. No obstante, a partir de la Ley 16.492, se consagra un derecho subjetivo de los exportadores a obtener la devolución de tributos que integran el costo de bienes exportados. Adviértase que la norma vigente ya no dice "facúltese" sino, "establécese", por lo que es el legislador el que consagra el derecho a la devolución de los tributos que integran el costo de los bienes exportados.

A su vez, la norma contiene un mandato expreso para el Poder Ejecutivo que deberá reglamentar, en forma general, objetiva y fundada en estudios técnicos, el régimen de devolución de tributos, lo que implica que se trate de una actividad absolutamente reglada, donde no existe margen para discrecionalidad técnica o política.

En consecuencia, si el Poder Ejecutivo se dispone a limitar la tasa de devolución de impuestos, debe hacerlo en forma fundada basándose en criterios técnicos y objetivos, que le permitan al sector exportador tener la mayor certeza jurídica sobre el contenido y los fundamentos de una medida que habrá de restringir un derecho consagrado por el legislador. Descartamos entonces, que el Poder Ejecutivo pueda invocar el ejercicio de una facultad discrecional, cuando se trata de aplicar una ley que consagra la devolución de impuestos al sector exportador.

La forma como se dirima este diferendo entre la industria frigorífica y el Ministerio de Economía va a dar cuenta de la seriedad de la política económica y de comercio exterior de nuestro país, así como también, respecto a la seguridad jurídica que se le otorga a los inversores nacionales y extranjeros, y a la aplicación de las políticas fiscales.

ASPECTOS ECONÓMICOS. La decisión del Poder Ejecutivo -si se mantiene de acuerdo con lo anunciado- tendrá como mínimo cuatro consecuencias negativas para la industria frigorífica: 1) afectará la competitividad de nuestras carnes en los mercados extranjeros, frenando el ciclo de crecimiento del sector productivo exportador más relevante de nuestro país; 2) importará una disminución de los valores de las haciendas, ya que la industria frigorífica necesariamente va a trasladar el costo de los impuestos indirectos "hacia atrás", en la cadena productiva, ya que no existe la más remota posibilidad de que el costo se traslade a los precios internacionales de la carne; 3) afectará el espectacular nivel de inversión en tecnología y contratación de personal que evidenció la industria frigorífica en los últimos años; 4) por último, alentará la modalidad de exportación de ganado en pie que, de generalizarse, significará un retroceso enorme para nuestro país.