Dos visiones contrapuestas sobre la consolidación del bloque regional

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En los últimos años se han escuchado diversas críticas a la evolución del Mercosur y, en particular, a la responsabilidad que le cabe a su principal integrante, Brasil. Por ese motivo, ECONOMIA & MERCADO consultó a dos reconocidos expertos en materia de integración económica, el Embajador de Brasil ante ALADI y el Mercosur, Regis P. Arslanian, y al ex ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay, Sergio Abreu. Las respuestas de los entrevistados son una clara muestra de las posiciones antagónicas que existen entre muchos técnicos brasileños y uruguayos con respecto a determinados temas como, por ejemplo, la factibilidad de un tratado comercial Mercosur-Unión Europea, la suscripción de acuerdos bilaterales con países extrarregionales, el ingreso de Venezuela al bloque regional y la adjudicación de un tratamiento más equitativo a los socios menores. A continuación se publica un resumen de ambas entrevistas.

-El Arancel Externo Común ha sufrido múltiples perforaciones por períodos prolongados como resultado de acuerdos comerciales del bloque y, en consecuencia, el Mercosur tiene perfiles tarifarios diferentes. Entonces, ¿qué es lo que impide que un país miembro suscriba acuerdos bilaterales con otros países de fuera del bloque?

Arslanian- El Mercosur es un bloque de integración en proceso de consolidación. Como era muy difícil crear al principio una asociación perfecta debido a las realidades muy diferentes de sus socios, hubo que lograr una cierta flexibilidad tarifaria permitiendo algunas excepciones, pero apuntando siempre a una convergencia hacia un perfil arancelario totalmente lineal como también ocurrió en los inicios de la Unión Europea. Sin embargo, nadie imaginaría a Dinamarca firmando un TLC con Estados Unidos. Tampoco nunca ha pasado por la cabeza de Brasil hacer por sí solo un acuerdo comercial con un tercer país porque debilitaría el proceso de integración regional.

Abreu- Hay dos aspectos, uno técnico y otro político. Se suponía que el Mercosur iba a pasar de ser una zona de libre comercio a una unión aduanera, lo que implica tener un Arancel Externo Común (AEC) y políticas internas comunes. Hasta ahora sólo se ha logrado un AEC, que es un requisito indispensable, pero no suficiente, para describir la naturaleza de una unión aduanera. Si tuviéramos una unión aduanera consolidada, entonces sí deberíamos negociar en conjunto porque a medida que va avanzando el proceso de integración se va fortaleciendo el bloque. Los compromisos del Mercosur sobre negociación conjunta (Decisión 32) son parte de un conjunto de decisiones orientadas a asegurar el perfeccionamiento de la unión aduanera que, en su mayoría, no se cumplieron. El argumento de respetar la integridad del AEC no es válido ya que hoy está ampliamente perforado por excepciones y por la aplicación de regímenes aduaneros especiales. El compromiso es reclamado por los socios mayores como instrumento político para mantener un "corralito" para Paraguay y Uruguay. De hecho, la desnaturalización del Mercosur ha dejado por el camino el concepto de unión aduanera, que era un elemento clave para que Uruguay pudiera diversificar y ampliar sus mercados.

A eso se suma la incorporación de Venezuela, que aporta complejidades importantes al sistema de integración ya que agrega un nuevo sentido político al bloque. Entonces, no existe un argumento jurídico ni político que pueda evitar que un país suscriba acuerdos bilaterales de comercio extra-Mercosur cuando, en realidad, el bloque está lejos de cumplir con los elementos que hacen a la naturaleza de la unión aduanera.

-¿Está Ud. de acuerdo con las condiciones de ingreso de Venezuela al Mercosur, o sea que no haya adoptado aún el Arancel Externo Común (AEC) y que mantenga una política comercial externa independiente?

Arslanian- El acuerdo de adhesión que firmaron los cuatro socios originales del Mercosur con Venezuela tiene seis condiciones, estableciendo una de ellas que ese país debe adoptar el AEC. Con ese fin se están llevando a cabo negociaciones que son sumamente complejas debido a las dificultades que plantea la adopción de un perfil arancelario totalmente nuevo así como la oferta y demanda de compensaciones tarifarias. Debe quedar claro que nunca existió la idea de que Venezuela ingresara al bloque regional ignorando el AEC. Por otra parte, ese país está participando activamente y de forma muy constructiva en las reuniones de política comercial que el Mercosur mantiene con la UE.

Abreu- Tengo una discrepancia radical con esa decisión. No me opongo al ingreso de otro socio, sino a la admisión de un país que se incorpora forzando la geografía. Los cuatro países fundadores del Mercosur y sus asociados, Chile y Bolivia, con los cuales se negociaron acuerdos comerciales, consolidan una unidad geográfica, que es de importancia para Uruguay porque nuestro país constituye la bisagra del sur del continente en varios aspectos (transporte, comunicaciones, etc.). En cambio, desde el punto de vista geográfico, Venezuela no tiene mucho que ver con el sur porque es más andina, amazónica y caribeña.

En segundo lugar, ese país ingresa como socio pleno sin haber negociado plenamente su participación, es decir sin haber aceptado y sin haber puesto en práctica sus obligaciones como miembro pleno. Es importante no perder de vista un documento elaborado por la Secretaría del Mercosur en donde se establecen detalladamente todos los puntos que deberá cumplir Venezuela para validar su admisión al bloque. Hoy, para exportar a Venezuela, se necesita que el Estado venezolano emita licencias de importación y que también autorice las divisas para realizar cualquier importación de un país socio, lo que contribuye a desnaturalizar el tema comercial en el Mercosur.

Un tercer aspecto es que Venezuela trae consigo un concepto político e ideológico totalmente ajeno a los principios que dieron origen al Mercosur. Más preocupante aún es que incorpora el modelo de confrontación, que no es el más adecuado para un proyecto de integración. Es decir que ingresa la fragmentación, la intervención en los asuntos internos y culmina con la potenciación de hipótesis de confrontación. Esto ha terminado con la credibilidad del Mercosur, con la voluntad política de los estados miembros y alguno de ellos, como Brasil, disimula ese tema pero va directamente a separarse de los lineamientos del bloque.

-¿No ameritan la situación de estancamiento en el Mercosur y, particularmente, la distribución inequitativa de costos y beneficios entre los países miembros una revisión de alguno de los objetivos e instrumentos del bloque regional que permita una cierta equidad para los socios menores?

Arslanian- He notado un cambio muy importante en el Mercosur durante los últimos dos años. Es más, desde la perspectiva de Brasil, ha habido una voluntad política de trabajar en el tema de las asimetrías desde hace cinco años. No obstante, debo reconocer que en algunos sectores brasileños -como, por ejemplo, el empresarial- había una cierta resistencia a ayudar a los socios menores del Mercosur dado que muchas áreas del propio Brasil necesitan ayuda. No les faltaban razones puesto que sólo tres estados brasileños más el distrito federal cuentan con un PIB mayor al de Uruguay. Esa opinión ha cambiado radicalmente en la actualidad. Existe una conciencia muy clara de que el bienestar de Brasil depende en gran medida de que nuestros socios estén bien. Por eso, Brasil presentó dos propuestas en la Quinta Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común realizada en Asunción en mayo pasado. Una es adelantar la eliminación del doble cobro del AEC, previsto para fines de 2008, para los dos socios menores; y la otra consiste en flexibilizar el régimen de origen para Uruguay y Paraguay.

Abreu- La facturación de la Zona Franca de Manaus es equivalente al PIB de Uruguay y recibe subsidios de toda naturaleza del gobierno brasileño. La Zona Franca de Tierra de Fuego tiene el mismo tratamiento. ¿Por qué no se le puede permitir a Uruguay que tenga una o dos zonas francas especiales que funcionen como centros de tecnología? La modificación del status de algunas zonas francas podría ser una de las prioridades en la revisión de los instrumentos del bloque porque han cambiado las circunstancias.

Asimismo, se requiere introducir mayor flexibilidad a las reglas del Mercosur a efectos de permitir que un país menor realice acuerdos comerciales extra-bloque -como es el caso excepcional del TLC que Uruguay suscribió con México- porque los socios mayores no le harían concesiones similares para determinados productos. Tal como está, el Mercosur no sirve porque ha sido desnaturalizado y peligrosamente politizado desde el punto de vista internacional. Además, representa una traba directa a las inversiones y al comercio del Uruguay y, en especial, al rol que nuestro país quiere tener y no al papel que le han predeterminando sus socios mayores.

-Las reiteradas promesas de Brasil para reactivar el acuerdo regional se han diluido sin concretarse en resultados que hayan beneficiado a los socios menores. ¿Qué pueden esperar Paraguay y Uruguay a esta altura de los acontecimientos?

Arslanian- La gente conoce poco de los avances del Mercosur y la prensa no contribuye mucho en divulgarlos. En diciembre pasado el Congreso brasileño aprobó el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (Focem) creado en 2004 por el bloque regional para contribuir especialmente a la inserción competitiva de los socios menores como forma de reducir las asimetrías económicas. Con ese propósito se destinarán aproximadamente US$ 100 millones anuales, que en el plazo de diez años habrán sumado casi US$ 1.000 millones. El Consejo del Mercado Común ya aprobó catorce proyectos para la mejora de la producción e infraestructura vial de Paraguay y Uruguay. La primera cuota de los fondos de Brasil, que representa el 70% de los recursos votados, ya está depositada en el Banco do Brasil en Asunción y los fondos de Argentina (27%) también están disponibles en el Banco de la Nación.

Tampoco se habla mucho de la inauguración del Parlamento del Mercosur que tiene su sede en Montevideo. La capital uruguaya está en camino a convertirse en la Bruselas de Sudamérica ya que también alberga la Secretaría Permanente, la Comisión de Comercio y la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur.

Abreu- La asimetría económica estructural entre los miembros del Mercosur no fue contemplada en el diseño del sistema de integración y tampoco está siendo considerada en las discusiones a partir de los reclamos de los socios menores. Es muy poco lo que se puede esperar porque, en realidad, hay un rol predeterminado para los países miembros. Brasil asume su condición de país industrial, le adjudica a Argentina el rol de país agrícola, y se resume a Paraguay como el socio energético y a Uruguay como el socio de los servicios con vista al mar. Pero ¿qué es lo que a Uruguay le gustaría ser? No sólo quiere ser proveedor de materias primas y prestador de servicios, sino también desarrollar una política de valor agregado que atraiga mayor inversión y cuya producción tenga acceso al Mercosur y al mundo. Por eso, el conflicto de las plantas de pasta de celulosa, más que un tema ambiental, tiene que ver con el rol del país. No se acepta con facilidad que Uruguay desempeñe otro papel en la región. Es así que Brasil se hace el distraído sobre el bloqueo de los puentes sobre el río Uruguay porque ha llegado una inversión importante que incorpora valor agregado para la exportación a terceros países con la utilización de una materia prima, que es parte de lo asignado a Argentina, en la cadena de producción.

-En el semanario Búsqueda del 19 de abril pasado aparecen expresiones suyas en relación a las negociaciones del Mercosur con la Unión Europea, señalando que "la verdadera negociación comenzó cuando Bruselas presentó su primera propuesta agrícola hace tres años" y estimando que "en veinte días estará terminada". ¿Es factible que en tan poco tiempo pueda concluirse un acuerdo con la UE o el plazo se refería a la comentada alianza estratégica entre Brasil y dicho bloque?

Arslanian- Me refería a las negociaciones que se iniciaron hace tres años entre ambos bloques. En cuanto a que ellas se completarían en veinte días, ha habido un malentendido. En realidad, quise decir que ese acuerdo se podría cerrar en un plazo muy breve si hubiera una decisión política de la UE de hacer una contrapropuesta para el sector agrícola. El tratado está listo en todos los sectores y sólo faltan acordar algunos aspectos sobre las ofertas de productos del agro, que es el punto de principal importancia para los países del Mercosur. Si no fuera por la agricultura, no valdría la pena firmar un convenio comercial porque los europeos ya están abiertos en el sector industrial. Tenemos que abrir lo que hoy está cerrado.

-¿Qué alcance puede tener ese acuerdo en la parte de agricultura?

Arslanian- Los europeos saben perfectamente que un acuerdo de libre comercio con el Mercosur sólo se justifica si hay una mejora en el sector agrícola. Por ejemplo, los países del Mercosur exportamos 240.000 toneladas de carne a la UE, que están gravadas con una tarifa aduanera del 170%. Sin embargo, la mejor oferta que hemos recibido de los europeos para ese rubro es de sólo 116.000 toneladas, que representan el 0.7% del consumo total de carne de la UE. Por lo tanto, estamos muy lejos de poder inundar el mercado cárnico de Europa. Lo que estamos solicitando es un volumen que signifique realmente una ampliación del mercado y no una renuncia de recaudación fiscal que es lo que resulta de esa oferta de 116.000 toneladas.

-Luego de tres años de presentada la propuesta agrícola del Mercosur a la Unión Europea (UE), ¿qué puede esperarse de las negociaciones entre ambos bloques?

Abreu- Hay que destacar el fracaso del Mercosur como bloque en sus negociaciones con la UE, que se mantienen estancadas después de siete años de tratativas. Durante mucho tiempo se discutieron temas comerciales, de cooperación e incluso de carácter político, pero no se llegó a un acuerdo especialmente por la posición que adoptó Brasil en defensa de sus exportaciones agrícolas. En cambio, México y Chile alcanzaron por separado tratados con la UE porque supieron hacerle entender a Europa que tenía que ir vinculándose con América Latina.

Luego, la relación del Mercosur con Europa se fue enfriando a medida que avanzaba la Ronda Doha ya que todos los países quedaron a la espera de sus resultados antes de tomar decisiones a nivel de los acuerdos regionales. La UE se ha dado cuenta que el Mercosur tiene fragilidades institucionales y comerciales, y que la negociación con el bloque no es la más adecuada.

-¿Cuáles han sido las consecuencias de esa nueva percepción de la UE`?

Abreu- El interés de Europa en América Latina hoy está enfocado en dos países: Brasil y México. De ese modo, los europeos han sacado al Mercosur de la nómina de sus prioridades porque lo consideran un bloque desnaturalizado debido, entre otras razones, a la incorporación de Venezuela y a las implicancias políticas de carácter internacional que tiene esa decisión.

Las negociaciones entre ambos bloques han quedado postergadas y Brasil ha tomado el liderazgo del relacionamiento como siempre lo ha hecho. Primero fue para evitar la concreción de un acuerdo con la UE que afectaba sus intereses; ahora es para facilitar una relación directa con Europa. Se ha dicho que el Mercosur le queda chico a Brasil desde que se convirtió en un global trader y tiene una estrategia de inserción como global player en el G-8. Al contrario, creo que Sudamérica le quedó grande ya que no ha podido administrar el Mercosur porque ha subestimado el rumbo del bloque desde que se incorporó Venezuela.