Un subsidio inconstitucional

GONZALO RAMÍREZ

A partir de la sanción de la ley 15.939 de 1988, las tierras rurales destinadas a la actividad forestal están exentas del pago del impuesto de contribución inmobiliaria. Esta exoneración tributaria apuntó a promover la actividad forestal en Uruguay y se enmarcó en una serie de beneficios y subsidios otorgados por la ley forestal.

A casi 20 años de establecida la exoneración, corresponde analizar si desde el punto de vista jurídico, económico y político, se justifica mantener el mencionado beneficio.

SITUACIÓN DE HECHO. La actividad forestal ha tenido un desarrollo sorprendente superando las expectativas de los más optimistas promotores de la Ley Forestal. Puede advertirse que el valor de la tierra forestable ha crecido en los últimos 20 años por encima del promedio del crecimiento del valor de las demás tierras agropecuarias, aun cuando esta posee el menor índice de productividad.

Debemos considerar que las tierras de los departamentos del litoral y norte del país, han sido forestadas con mayor intensidad que el resto de las tierras rurales. Por esa razón, estos departamentos han sufrido una importante pérdida de ingresos financieros como consecuencia de la exoneración del pago de la contribución inmobiliaria rural a los predios forestados y, al mismo tiempo, se ven obligados a incrementar las inversiones en caminería rural, por el desgaste producido por el transporte de la madera.

Esta situación determina que los municipios en donde se encuentra la mayor cantidad de tierras forestadas, hayan sufrido una disminución de sus ingresos, afectando su autonomía política.

AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS. En la Constitución de 1952 se le restituye a los Gobiernos Departamentales la autonomía financiera, como forma de garantizar la autonomía política y administrativa para el ejercicio de sus competencias.

La Constitución de 1967 mantiene el mismo régimen autonómico, estableciendo en el artículo 297 que "Serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, y administrados por estos:" una serie de ingresos financieros que se detallan a lo largo de 13 incisos.

Entre los ingresos tributarios, los impuestos a la propiedad inmueble urbana, suburbana y rural, ocupan el primer lugar en base a su importancia y cuantía. Esta es sin duda, la fuente preponderante de recursos financieros de los municipios.

Con relación a la contribución inmobiliaria rural, la reforma constitucional de 1966 introdujo una importante modificación respecto de la constitución de 1952, desplazando la potestad tributaria para crear el impuesto a las tierras rurales, del Legislativo Departamental al Poder Legislativo Nacional.

El motivo para limitar la autonomía de los Gobiernos Departamentales para establecer la contribución inmobiliaria rural, fue evitar que coexistieran 18 tributos con estructuras diferentes, sobre un recurso fundamental para la economía del país.

Con la finalidad de asegurar la existencia de un gravamen uniforme sobre las tierras rurales de todo el país, sin menguar los recursos de los Gobiernos Departamentales, el artículo 297 de la Constitución vigente dispone que: "Los impuestos sobre la propiedad inmueble rural serán fijados por el Poder Legislativo, pero su recaudación y la totalidad de su producido, excepto el de los adicionales establecidos o que se establecieran, corresponderá a los Gobiernos Departamentales respectivos".

A nuestro juicio y sin ingresar en un análisis jurídico que excede los límites de este suplemento, el Poder Legislativo tiene en materia de contribución inmobiliaria rural una potestad tributaria acotada, pues detenta la facultad exclusiva para crear y modificar el impuesto de contribución inmobiliaria, pero en el entendido que se trata de la fuente principal de recursos tributarios de los Gobiernos Departamentales. En este sentido, si partimos del supuesto que el Parlamento debe legislar sobre recursos tributarios que no son del Estado y que en virtud de una norma constitucional "la totalidad de su producido corresponde a los Gobiernos Departamentales respectivos", no puede disponer libremente de los mismos, tal como si se tratara de recursos propios del Gobierno Nacional, con finalidad extrafiscal, como por ejemplo, para fomentar mediante exoneraciones determinadas actividades económicas.

En particular, la exoneración de las tierras rurales destinadas a la forestación consagrada en la Ley 15.939, constituye un subsidio realizado a costa de recursos financieros que pertenecen a los Gobiernos Departamentales, lo que en términos coloquiales, implicaría de parte del Gobierno Nacional "saludar con sombrero ajeno".

A nuestro juicio, los recursos de los Gobiernos Departamentales son intangibles para el Gobierno Central y en el caso de la contribución inmobiliaria rural, al Parlamento solo le corresponde determinar el quantum del tributo, pero no puede aumentar o disminuir selectivamente la exacción, con fines diferentes al de la justicia tributaria.

Este exceso del Legislador Nacional ha lesionado la autonomía financiera de los Gobiernos Departamentales, lo que implica necesariamente afectar la autonomía política y administrativa consagrada en la Constitución.

UNA CONTRIBUCIÓN DESIGUAL. La exoneración consagrada en la ley 15.939 además de lesionar la autonomía financiera de los Gobiernos Departamentales, afecta desigualmente a algunos departamentos en particular.

Esta situación determina también la antijuricidad de la exoneración comentada puesto que, un grupo de departamentos soporta la casi totalidad del peso económico del subsidio tributario a una actividad económica que redunda en beneficio de todo el país.

Como ya señalamos, los departamentos del litoral y norte del país, son quienes han visto afectados en mayor medida sus ingresos por concepto de contribución inmobiliaria rural, con el agravante adicional de tener que soportar un gasto creciente en materia de caminería rural, lo que constituye una violación a su autonomía financiera.

Para colmo de males, la Dirección Nacional de Catastro no ha actualizado los aforos de las tierras rurales en la misma proporción que el crecimiento excepcional que ha evidenciado el valor de la tierra.

No tiene sentido que en los últimos años las tierras rurales hayan triplicado su valor y que la Dirección Nacional de Catastro no haya actualizado los aforos en la misma proporción.

Lo lógico sería que los ingresos de los gobiernos departamentales por concepto de contribución inmobiliaria rural, hubieran acompañado el crecimiento explosivo del valor de la tierra.

No pretendemos sostener que el Poder Legislativo carece de potestades para incidir sobre la cuantía del tributo de contribución inmobiliaria, pues le corresponde exclusivamente a él, fijar los impuestos sobre la propiedad inmueble rural.

No obstante, lo que no parece constitucionalmente válido, es que se atenúe la cuantía del tributo sobre la tierra, mediante una decisión del Poder Ejecutivo de no actualizar el valor de la tierra en la forma que corresponde.

La Dirección Nacional de Catastro debería actualizar correctamente el valor de las tierras rurales por índices vinculados a la evolución del valor económico de ese patrimonio inmobiliario gravado, no siendo válido que se limite a establecer ajustes que prácticamente contemplan la actualización del valor de la moneda.

La Dirección Nacional de Catastro se aparta de las consideraciones vertidas en su página web, donde señala: "Colocado en una Oficina Técnica, que analiza los valores de mercado y fija los Valores Catastrales con arreglo a condicionantes técnicas sin ninguna consideración recaudatoria o política. El valor catastral debe acercarse lo más posible al valor de mercado pero con un límite que permita fluctuaciones esporádicas y evite que pueda sobrepasarlo".

Ahora bien, si el valor de las tierras agrícolas o forestales se triplicó o cuadruplicó desde el 2002 hasta la fecha, corresponde que la Administración actualice la base de cálculo de la contribución inmobiliaria rural correctamente y que el Poder Legislativo, si así lo entiende conveniente, modifique expresamente las alícuotas aplicables. En definitiva, hoy la cuantía del tributo de contribución inmobiliaria rural, depende en mayor medida de la voluntad de la Dirección Nacional de Catastro que de la voluntad del Poder Legislativo y ello es contrario al régimen consagrado en el art. 297 de la Constitución.

ACCIÓN POR LESIÓN DE AUTONOMÍA. El artículo 283 de la Constitución dispone que los Intendentes o las Juntas Departamentales podrán reclamar ante la Suprema Corte de Justicia por cualquier lesión que se infiera a la autonomía del departamento. En este sentido, los municipios económicamente más afectados por la exoneración de la Contribución Inmobiliaria a las tierras forestadas, podrían cuestionar la constitucionalidad de la exención invocando los artículos 283 y 297 de la Constitución.

El "poder de gravar" que tiene con carácter general el Poder Legislativo en materia de impuestos, implica necesariamente el "poder de eximir", salvo que se trate de una potestad tributaria legislativa atribuida por la Constitución con la única finalidad de uniformizar un gravamen donde la totalidad de su producido corresponde exclusivamente a los Gobiernos Departamentales.

Al mismo tiempo, los Intendentes o las Juntas Departamentales podrían exigir de la Dirección Nacional de Catastro una actualización del valor de la tierra, que contemple la evolución del valor económico de la misma.

De lo contrario, el Poder Ejecutivo estaría incidiendo sobre la cuantía de un impuesto al patrimonio inmobiliario que constituye la principal fuente de recursos de los Gobiernos Departamentales, cuando ello es resorte exclusivo del Legislativo Nacional.