El empleo público sigue teniendo un atractivo impresionante en Uruguay

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Las sociedades democráticas viven un equilibrio en tensión entre igualdad y libertad. Si se desiguala demasiado, los sistemas no funcionan y si se iguala en exceso, el individuo pierde libertad. En el caso uruguayo, se ha apostado desde hace mucho tiempo por la igualdad (...) y ahora "desapostar" resulta doloroso, porque detrás de 220.000 empleados públicos y más de 400.000 jubilados, hay familias con sus necesidades reales. Pero, ingenuamente, seguimos creyendo que se puede tener todo a la vez expresó el Dr. Ignacio de Posadas, ex ministro de Economía y Finanzas, al analizar la indecisión del gobierno para optar por una apertura económica. A continuación un resumen de la entrevista concedida a ECONOMIA & MERCADO.

-¿Cómo evalúa la política económica del gobierno del Dr. Tabaré Vázquez?

-Si bien la pregunta está bien formulada, su enunciado no calza con la realidad porque esta administración carece de una política económica y tampoco cuenta con un plan general de gobierno. Lo que se ve es a un Presidente de la República que ha optado por desempeñar el rol de jefe de Estado, manteniéndose alejado de los temas económicos. Parecería que el Dr. Vázquez facilita o fomenta que los integrantes de su gabinete ministerial, quienes a la vez son figuras de primera línea de los grupos que conforman el Frente Amplio, fijen el rumbo de sus respectivas carteras según su leal saber y entender hasta que se producen cortocircuitos. Recién entonces aparece el Primer Mandatario para negociar los aspectos políticamente más apremiantes.

-¿No aprueba lo actuado por el ministro de Economía?

-La línea de trabajo del Ministerio de Economía ha sido excelente en algunos aspectos, como es el caso del manejo de la deuda. Sin embargo, en otras áreas donde había empezado muy bien, como es el frente fiscal, hay un aflojamiento en la disciplina del gasto. Eso se ha visto este año en el tratamiento del proyecto de ley de Rendición de Cuentas, en los subsidios otorgados a la industria textil y algún otro caso.

-¿A qué atribuye ese cambio en la conducción económica, especialmente del gasto público?

-Creo que, en general, le están reduciendo los márgenes de movimiento al Ministerio de Economía. La designación de Enrique Rubio como director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto es una señal muy clara al respecto. Eso indica una pérdida de peso relativo del ministro Astori y un desdibujamiento de su política fiscal que había cumplido inicialmente con mucha responsabilidad.

-¿Es el mayor gasto público la única materia controversial económica que trata el elenco ministerial?

-No y se lo voy a aclarar. Por ejemplo, hay una política laboral muy negativa. Un decreto del Poder Ejecutivo ha incorporado lisa y llanamente la ocupación de los lugares de trabajo al derecho de huelga, pese a que es un tema muy discutible. No obstante ello, da la impresión que últimamente el ministro de Trabajo se ha mostrado proclive a moderar esa situación al igual que con el texto de la Ley de Tercerizaciones. Por otro lado, se advierte claramente que la política exterior de este gobierno ha sido adversa para los intereses del país en temas muy notorios.

-¿Es factible que la indecisión para optar por una apertura económica condene a Uruguay a seguir siendo "el país del empate"?

-En el conjunto de elementos que determinan que se describa a Uruguay de un pincelazo como "el país del empate", hay una impronta cultural muy marcada, en aproximadamente la mitad de la población, que es la que votó en su gran mayoría al Frente Amplio. Su esencia, que Carlos Real de Azúa había captado hace varias décadas en "El Impulso y su Freno", se manifiesta por una fuerte nostalgia de un pasado batllista idealizado y por un exacerbado sentido igualitario que la hace desconfiar del éxito y preferir "peor pero parejo". Aunque no es una creación de este gobierno, sí es cierto que es la cultura de los votantes de la actual administración. Unido al hecho de que Uruguay no ha podido abrirse más al mundo por factores internos y externos, hoy transitamos por el camino del país que no quiere morir, pero tampoco se esfuerza mucho por vivir. No otra cosa se puede decir de una sociedad en la que el empleo público sigue teniendo un atractivo impresionante, especialmente entre la gente joven, a pesar de ser una fórmula altamente probable de futura insatisfacción y mediocridad.

-¿Cree que sea posible cambiar esa mentalidad del mínimo riesgo que está tan arraigada en la sociedad uruguaya?

-Si bien sería ideal que toda la población recibiera el máximo de protección en materia de salud, empleo, envejecimiento, etc., hay equilibrios que la realidad económica del país no puede sustentar. Hoy tenemos gastos muy elevados para mantener un sistema social costeado por el Estado que se ha deteriorado y que no cumple sus fines. Además, sus servicios son ineficientes y caros. Es sabido que las sociedades democráticas viven un equilibrio en tensión entre igualdad y libertad. Si se desiguala demasiado, los sistemas no funcionan y si se iguala en exceso, el individuo pierde libertad. En el caso uruguayo, se ha optado desde hace mucho tiempo por la igualdad. Irónicamente, uno de los comentarios realizados meses atrás por la ministra Marina Arismendi es que los gobiernos han optado por privilegiar la seguridad social y, por tanto, no debe sorprendernos que los jóvenes decidan irse del país. Aquí hemos apostado hacia un lado por mucho tiempo y ahora "desapostar" resulta doloroso porque detrás de 220.000 empleados públicos y más de 400.000 jubilados, hay familias con sus necesidades reales. Pero, ingenuamente, seguimos creyendo que se puede tener todo a la vez.

Inversiones

-Diversas publicaciones internacionales, entre las que se destaca The Economist, tienen una visión muy positiva de Uruguay como sitio para la instalación de empresas internacionales. Pero, ¿cuál es el grado de interés de los empresarios extranjeros en desarrollar proyectos de inversión en la plaza local?

-Uruguay es un país atractivo para la inversión porque tiene una población amistosa, el nivel de seguridad pública es, por ahora, mejor que en otros países latinoamericanos, se reconoce que sus gobernantes son honestos y su mano de obra es relativamente culta. Más allá de lo que puedan opinar los medios de comunicación internacionales, cualquier inversor tiene en cuenta, sobre todo, dos elementos: la seguridad y la rentabilidad. En el mundo de los negocios, se acepta un menor nivel de seguridad si las perspectivas de retorno son muy auspiciosas. Las demandas de mayor seguridad surgen cuando las posibilidades de grandes utilidades son escasas. Por eso, muchos empresarios apuestan a Brasil donde, si bien puede haber una cierta inseguridad jurídica, existe un mercado descomunal. Como Uruguay, tanto por sus dimensiones como por su economía bastante cerrada, no tiene grandes oportunidades de captar inversiones que ofrezcan grandes retornos, resulta inevitable que se exija un máximo de seguridad para radicar capitales. Lamentablemente, nuestro país no ha hecho suficiente buena letra en esta materia.

-¿Qué señales han dado los gobiernos uruguayos más recientes para atraer a los inversores?

-Se han hecho cosas muy positivas como, por ejemplo, la reestructuración de la deuda pública. Es un crédito a favor que tiene Uruguay. Sin embargo, hay una larga lista de "inventos", tontamente negativos, que esta administración se ha encargado de aumentar. Me refiero a una serie de disposiciones legales y reglamentarias que modifican las reglas de juego existentes en el país. Es el caso, por ejemplo, de la ley que impide la compra de tierras a las sociedades anónimas con acciones innominadas; el decreto que establece que la ocupación de locales de trabajo es una extensión del derecho de huelga; y la reciente legislación sobre tercerizaciones que prevé que la firma contratante es responsable solidaria de las obligaciones laborales y tributarias de la empresa proveedora, con lo cual se ha abierto un flanco para que prolifere la industria del pleito laboral. Indudablemente, estas modificaciones de las reglas de juego se alinean contra la radicación de inversiones y, por consiguiente, contra la creación de puestos de trabajo en el país.

Incentivos

-¿Qué peso tienen los incentivos fiscales de los regímenes de promoción para decidir una inversión en Uruguay?

-En general, los incentivos tienen poca incidencia en la decisión final de radicar un proyecto de inversión en cualquier país. Ese tema recién comienza a tomar importancia después que el inversor ha considerado otros aspectos. Nadie se decide a instalar una empresa por los beneficios tributarios, que indudablemente contribuyen a "adornar" un proyecto de inversión, pero no constituyen un factor fundamental. Con el correr del tiempo ha quedado demostrado que la corriente muy moderada de nuevas inversiones no se modificó sustancialmente porque los incentivos fiscales hayan subido, bajado y vuelto a subir en función de diferentes realidades de la economía uruguaya.

-¿No ha aumentado considerablemente el número de emprendimientos extranjeros en Uruguay desde que se aprobaron la Ley de Zonas Francas y la Ley Forestal?

-Son cosas distintas. La Ley Forestal es una excepción en materia de incentivos fiscales porque, básicamente, aprovechó una combinación de factores favorables que existían en Uruguay y que no se conocían en el exterior como, por ejemplo, el precio muy accesible de la tierra, la aptitud del suelo para plantar determinadas especies de árboles, un clima favorable para esa actividad, etc. Si bien nadie ha rechazado las exenciones fiscales para esos emprendimientos, es claro que el subsidio a la forestación, finalmente eliminado en 2006, no fue un elemento clave en este tipo de inversiones. En la práctica no funcionaba desde hacía años. Sin embargo, eso no impidió que el área forestada continuara creciendo sostenidamente.

Por otro lado, el régimen de Zonas Francas constituye un sistema de desarrollo que trasciende los incentivos tributarios. En realidad, su éxito se debe a que en los territorios francos funciona una economía desregulada que, entre otras ventajas, está libre de impuestos y de monopolios estatales.

Derecho y Justicia

-¿En qué medida está protegido el derecho de propiedad en nuestro país?

-Si bien se respeta el derecho de propiedad en líneas generales, se lo lesiona con frecuencia. Por ejemplo, la reglamentación de la Ley de Reforma Tributaria incluye un artículo sobre el Impuesto a la Renta a las Actividades Empresariales (IRAE) que es ilegal. Se establece que si una persona jurídica tiene participación en otra de la misma naturaleza, deberá pagar ese impuesto en la primera y por el resultado del balance va a volver a pagar en la segunda. Esto que se llamaba "impuesto en cascada" se había eliminado en los años noventa y no figuraba en el texto de la ley aprobada en diciembre pasado. Aparece sorpresivamente en el decreto reglamentario. Hechos como ese generan incertidumbre jurídica que no favorece la radicación de capitales en el país.

-De acuerdo con su experiencia como abogado, ¿es realmente independiente el Poder Judicial con respecto a los gobiernos de turno en Uruguay?

-Sí lo es, a pesar de que tengo serias discrepancias con algunas manifestaciones de la Justicia en materia penal y laboral registradas los últimos años y no todas ellas ocurrieron durante la actual administración. Sin embargo, creo que entre los jueces y los fiscales también predomina una fuerte impronta de ese "país del empate" al que hacíamos referencia. Es posible que en algunos casos haya cargas ideológicas que expliquen decisiones que me parecen francamente equivocadas. De todos modos, no creo que haya "dedazos" del Poder Ejecutivo ni mucho menos corrupción de los magistrados.

|Entrevista |

-¿Es conveniente reducir el papel del poder político en el Banco Central del Uruguay (BCU) mediante una mayor autonomía de su directorio?

-Desde su creación en 1967, la autonomía del BCU ha variado en los hechos en cada gobierno. Por ejemplo, la administración del Partido Nacional le respetó expresamente su status, lo que no ha sido igual en todos los gobiernos. Hay opiniones muy respetables que sostienen que, en definitiva, la última responsabilidad en materia económica debe ser del gobierno. Sin embargo, considero que sería conveniente que sus autoridades sean responsables de la política monetaria. Se defiende más fácilmente la estabilidad de precios cuando no hay dependencia política en los cargos.

-¿Qué opina sobre el actual proyecto de reforma para el Banco Central del Uruguay?

-Es bueno llevar la autonomía del BCU un paso más adelante. No obstante, creo que el actual proyecto de reforma trae consigo algunos puntos difíciles. Uno está muy emparentado con la autonomía porque hay dependencias que tienen cierta independencia técnica dentro de esa institución, como es el caso de la Superintendencia de Bancos, que sobrepasan el poder de los directores de la Autoridad Monetaria. Hasta la crisis de 2002, esa superintendencia funcionaba con un grado de sujeción jerárquica al directorio del BCU bastante más directo del que existe hoy día. Me parece que el debilitamiento que está experimentando en los hechos su directorio no es recomendable porque se generan sin querer "baronías autónomas" que no responden a nadie y que no tienen que rendir cuentas, pero que tampoco han sido electas por la ciudadanía.

-¿Cuáles deberían ser las competencias del BCU?

-Ese es otro tema controversial. Por distintos motivos, se le han ido sumando atribuciones al BCU. Incluso yo contribuí a esa sumatoria de competencias cuando redacté la Ley de Desmonopolización de los Seguros y la Ley del Mercado de Valores. El problema es que la Constitución uruguaya se basa en un sistema rígido, que tiene un número determinado de casilleros y, por tanto, las actividades públicas se cumplen o dentro del casillero de la Administración Central o del casillero de los Servicios Descentralizados o el de los Entes Autónomos o el de las Personas Públicas No Estatales. Por eso, cuando se desmonopolizaron los seguros no se pudo colocar a la Superintendencia de Seguros en un casillero de organismos públicos que funcionaran por fuera de la Administración Central y del régimen de Ente Autónomo. La resultante ha sido que, como dice el actual presidente del BCU con bastante gracia, "el Banco Central se ha transformado en algo parecido al London París con un departamento en cada piso". Sin duda, esta cantidad de atribuciones le hacen perder foco y sentido. Por lo tanto, se tiene que innovar jurídicamente de modo que el BCU vuelva al núcleo de sus competencias y que esas otras responsabilidades pasen a diferentes ámbitos, lo cual no es fácil de decidir desde la óptica constitucional.

-¿Cómo está posicionado Uruguay, desde el punto de visto económico, en una región tan inestable y con tantos intereses opuestos entre los países que la componen?

-Está posicionado riesgosamente mal en la región, aunque en la mayoría de los casos no es culpa del actual gobierno ni del país. El Mercosur se ha convertido en un elemento con serias consecuencias negativas para Uruguay, especialmente porque no da certezas jurídicas, lo que determina que los inversores prefieran radicarse en Argentina y Brasil. A eso se suma, como es sabido, un conflicto muy preocupante con Argentina, para el cual no se vislumbra una solución en el horizonte, así como una relación con Brasil que tiene un componente muy grande de incomprensión mutua.

-¿Qué sucede con Brasil?

-El Mercosur no le agrega prácticamente nada a Brasil desde el punto de vista comercial. Nuestro vecino norteño tiene un interés predominantemente político en él porque le da la posibilidad de liderar un bloque regional a efectos de poder cumplir su aspiración geopolítica de ser aceptado como un actor de primera línea en el concierto internacional. En esa ambivalencia que tiene Brasil entre esa gran visión de sí mismo y las fuerzas corporativas que operan dentro del país, su actual administración ha privilegiado a determinados sectores de la actividad económica -como, por ejemplo, el del arroz- en detrimento de la región, con lo cual el Mercosur tampoco tiene mucha utilidad para sus propósitos geopolíticos. Aparentemente, el Presidente Lula quiere suplir esas faltas, que han perjudicado notoriamente a la economía uruguaya, con anuncios grandilocuentes como el de la instalación del Banco Nacional de Desarrollo (Bandes) en Montevideo, que no es precisamente lo que necesita nuestro país.

-¿Qué actitud debería asumir nuestro gobierno con respecto a Brasil?

-Uruguay tiene que esforzarse por fortalecer los vínculos con su vecino norteño, especialmente desde que el gobierno de Bush ha vuelto a recomponer la relación tradicional de Estados Unidos con Brasil, al que nuevamente considera como su socio dilecto en América del Sur. Un status que los brasileños perdieron durante la administración Carter por las diferencias surgidas debido a los derechos humanos, la deforestación de la Amazonia, las patentes de invención, etc. Las aproximaciones directas del gobierno uruguayo a la administración Lula no han tenido éxito, pero ahora existe la posibilidad de -usando términos en boga- de tener un "facilitador". No hay que perder ese tedioso tren.

-¿Cómo puede, entonces, nuestro país insertarse en el mercado mundial?

-No es fácil hacerlo. El gobierno no debería abandonar la línea política original que formaba parte de la decisión de ingresar al Mercosur en 1991. Se consideraba al bloque regional como una etapa inicial dentro de un proceso de apertura gradual, pero constante. El argumente fue, en parte, que se reconocían las grandes ineficiencias de la actividad económica de Uruguay y, por lo tanto, pensar en salir de golpe a competir en el mercado internacional hubiera significado un shock muy traumático para amplios sectores de la población. En consecuencia, era preferible que nuestra economía se abriese primero a los países de la región, que eran tanto o más ineficientes que Uruguay. Lo que permitía iniciar un lento proceso de adaptación para insertar luego al país en el mundo. Si bien ese proyecto parece haber quedado trancado, se debe insistir para seguir avanzando a través de los intersticios que aún quedan para lograr un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, como ya lo hizo con México. La gran mayoría de los países del mundo han ido abriendo paraguas bilaterales o regionales por si fracasa Doha, nosotros sólo tenemos el pincel del Mercosur.