Todavía es posible revertir el proceso de guetización en Montevideo

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Hoy la mayoría de los asentamientos no son guetos, sino poblaciones de una gran heterogeneidad social, en donde se aprecia una gran resistencia a la caída del mercado laboral, sostuvo la socióloga María José Álvarez, investigadora del programa sobre Integración, Pobreza y Exclusión Social (IPES) de la Universidad Católica del Uruguay (UCU). La entrevistada es autora del trabajo "Asentamientos irregulares montevideanos: la desafiliación resistida" publicado en la edición Nº 4 del Monitor Social del Uruguay del IPES. A continuación un resumen de la entrevista concedida a ECONOMIA & MERCADO.

-¿Qué características tienen los asentamientos irregulares?

-La característica definitoria de los asentamientos irregulares es la no propiedad del terreno. En general hacemos referencia a un conjunto de edificaciones que han sido construidos por los propios habitantes -aunque también hay ventas y arrendamientos- y que presentan condiciones edilicias y servicios deficientes con respecto al resto de la ciudad. En 2006 para la Encuesta Continua de Hogares Ampliada, el INE identificó por primera vez los hogares que estaban en asentamientos irregulares, entendiendo por ellos a las agrupaciones de cuatro o más viviendas construidas en terrenos que no eran propios.

-¿Quiénes suelen estar a cargo de la urbanización de los asentamientos irregulares?

-Hay una gran heterogeneidad de situaciones, pero casi siempre los propios vecinos han sido los urbanizadores, con ayuda del Estado. Hay ocupaciones que se produjeron por goteo, con hogares que se van agrupando sin planificación urbana. Hay otras, muy organizadas, que se planificaron incluso antes de tomar el terreno, y que incluyeron en sus orígenes proyectos sociales además de urbanísticos. En general, comisiones de vecinos e intermediarios políticos interactúan, de alguna manera, con las autoridades nacionales y municipales. No obstante, también se han dado situaciones de emprendedores económicos, o especuladores, que vendieron en forma fraccionada un terreno, propio o ajeno en la zona del Montevideo rural. En casi todos los asentamientos, se ha ido generando un mercado inmobiliario informal con transacciones de compra-venta y alquiler de viviendas.

-¿Tienen los moradores de esos asentamientos algún título legal que los habilite a comprar, vender o alquilar esos inmuebles?

-Existen escasos estudios sobre el mercado del suelo informal en Uruguay. Legalmente, no se pueden vender los solares ocupados, pero sí se realizan transacciones inmobiliarias en base a las mejoras realizadas en esos terrenos. En la mayoría de los casos, los negocios se concretan de buena fe mediante un documento escrito, pero sin la participación de un escribano. Incluso, se han denunciado estafas de contratos apócrifos, en las que estuvieron involucrados profesionales universitarios.

-¿Qué valores se manejan en esas transacciones que transmiten un derecho sumamente precario?

-Si bien no tenemos muchos datos fidedignos, un estudio de un asentamiento irregular sobre la Ruta 8 realizado recientemente por el Instituto de Suelo Urbano (ISU) señala que en 2005 los vecinos informaron que los lotes costaban alrededor de U$S 1 por metro cuadrado. Este precio era más barato que el valor promedio del metro cuadrado de los solares legalmente fraccionados en zonas linderas que oscilaba entre U$S 5 y U$S 6 en ese momento.

-¿Quiénes son los dueños de esas tierras ocupadas ilegalmente?

-Muchos de esos predios son propiedad del Estado, otros son municipales y algunos son de particulares. En una primera oleada, se ocuparon mayoritariamente terrenos públicos y más tarde fueron terrenos privados, sobre todo, aquellos que los vecinos sabían que los propietarios no pagaban la contribución desde hacía mucho tiempo y, por lo tanto, era bastante improbable que reclamaran sus derechos.

-¿Es conveniente para el propietario de un terreno que el mismo sea ocupado y luego se negocie con el Estado la autorización para una venta a particulares?

-En la mayoría de los casos, resulta muy favorable para los intereses de los propietarios que el Estado autorice el loteo de solares en el área rural de Montevideo como consecuencia de una ocupación, o que se haga sin la autorización formal de Estado. En efecto, su valor puede aumentar entre ocho y diez veces si se fracciona. Por eso, en algunos casos han sido los propios titulares de los predios que promovieron las ocupaciones o han usado "intermediarios". Y, por lo tanto, también se han registrado varios conflictos con el municipio. En un Estado tolerante o lento como el uruguayo, esa estrategia es conveniente para los propietarios porque se gana más dinero con la subdivisión del terreno. Pero es disfuncional para la ciudad en su conjunto ya que, por ejemplo, es muy caro llevar servicios a esas áreas y es muy probable que aumente la segregación residencial de la ciudad.

Demografía

-¿Cuántas personas habitan en los asentamientos irregulares?

-Hoy existen más de cuatrocientos asentamientos en Montevideo y unos setecientos en el total del país. Las cifras para 2004, recabadas por el INE en la Fase I del Censo de Población, indican que el 5.4% del total de la población uruguaya habita en asentamientos irregulares. Si se analiza sólo al departamento de Montevideo, la tasa es del 10.1%, mientras quienes viven en condiciones similares en el Interior urbano tomado como un todo son alrededor del 4%. En valores absolutos, había 174.393 personas viviendo en asentamientos irregulares en nuestro país en 2004.

-¿Cuánto han crecido estos asentamientos en los últimos años?

-Se han expandido muchísimo, pero es muy difícil comparar exactamente la informalidad urbanística en Uruguay porque no tenemos buenos datos del pasado sobre el tema, para todo el país. Un estudio realizado por el Instituto Técnico "Intec" señala que hubo un crecimiento exponencial de las viviendas y los habitantes en asentamientos de Montevideo entre 1984 y 1994. Es interesante el momento de crecimiento, ya que la explosión se produce después de la reapertura democrática. En Chile, en cambio, la explosión fue anterior al golpe de Estado. De acuerdo al trabajo que estoy realizando en este momento, el ciclo de tomas de tierras para asentamientos ocurre mayoritariamente a partir de 1989 y durante toda la década del noventa. Hoy el fenómeno de las ocupaciones de terrenos prácticamente se ha detenido. Sí se observa una densificación de los asentamientos ya existentes. Por ejemplo, la crisis de 2002 provocó el incremento de la población en los asentamientos, pero la ocupación de nuevos predios fue muy escasa.

Orígenes

-¿De dónde procede la población de los asentamientos de Montevideo?

-Este fenómeno relativamente nuevo forma parte de la "latinoamericanización" de Uruguay. Los barrios que surgieron de las ocupaciones irregulares de tierras, que caracterizan a las ciudades de América Latina desde principios de los años cincuenta, fueron conocidos como "cantegriles" en Montevideo, pero en nuestra ciudad no fueron un fenómeno numéricamente importante. Eran barrios conformados principalmente por personas provenientes del Interior que llegaban a la capital seducidas por las oportunidades que prometía el modelo de sustitución de importaciones. La población que hoy habita en los asentamientos es mayoritariamente de origen urbano, más precisamente de la misma ciudad de Montevideo. En 1995, del total de habitantes de asentamientos irregulares montevideanos, más de un 70% provenía de otras partes de la ciudad, mientras que menos del 30% era del Interior. En síntesis, la mayoría de los vecinos de estos nuevos barrios informales ha sido expulsada de la ciudad formal. Lo que hace peculiar a Montevideo es que los asentamientos tienen una expansión sin migración campo-ciudad, porque Uruguay ya era urbano veinte años atrás y la población de la capital no ha tenido crecimiento.

-¿Qué diferencias existen entre los antiguos cantegriles y los actuales asentamientos irregulares?

-Aún no tengo claro si esa distinción es muy útil. Hoy en día el Estado considera a todos como asentamientos. Pero la distinción sí existe en el imaginario colectivo y existe con fuerza en muchos de los habitantes de nuevos asentamientos que consideran a los del "cante" como los "verdaderos pobres" o "lo que no somos y no queremos ser". En general el cantegril está asociado a la recolección, a la crianza de animales, a las viviendas muy precarias construidas con materiales de desecho y a la falta de planificación urbana. El asentamiento, en cambio, está asociado a casas de material, a ex-obreros que hoy tienen empleos precarios, a barrios que se distinguen poco de un barrio pobre formal, ya que tienen trazadas sus calles, poseen plazas u otros espacios públicos, y el loteo respeta las normas de construcción. Sin embargo, la realidad es heterogénea. En un mismo asentamiento, podemos encontrar zonas que se corresponden a lo que asociamos con el cantegril y zonas que se corresponden con lo que asociamos con un asentamiento.

-¿Cuál es la calidad de las viviendas que se construyen en esos sitios?

-Aunque la realidad de los asentamientos es muy heterogénea, la mayoría tiende a parecerse a los barrios pobres formales. De hecho, es difícil determinar dónde empieza la ciudad formal y dónde la informal, en muchos casos. Los más organizados construyen calles que siguen un trazado ordenado, edifican casas de mampostería, usualmente designan y mantienen un área para espacio público, cuentan con policlínicas y escuelas, etc. En realidad, la vivienda en los asentamientos es un proyecto en eterna construcción porque sus habitantes vivían en la ciudad formal y tienen incorporado el concepto urbano. Cada vez que uno visita un hogar ubicado en esos terrenos encuentra que se construyó un cuarto nuevo, se colocó la planchada, se puso piso de material, etc.

Opciones

-¿Qué factores determinan la decisión de una familia de ir a vivir a un asentamiento irregular?

-Es una decisión multicausal. Para la lógica familiar, el costo de la formalidad es alto y el de informalidad resulta más barato. Por eso, la mayoría aduce que el motivo principal de su traslado a una vivienda informal obedece a la imposibilidad de pagar un alquiler y otros señalan que es la única forma de tener casa propia. Desde una óptica estructural, debe atenderse a la precarización en la inserción laboral de la población de menores ingresos, lo que afecta al mercado de alquileres de viviendas por sus costos elevados, la ausencia de ingresos regulares, la falta de posibilidades de obtener una garantía para arrendar, etc. Desde un punto de vista político, el Estado uruguayo se ha mostrado tolerante con las ocupaciones y con los ocupantes que se han movilizado y conseguido con muchísimo esfuerzo diversos servicios para sus barrios.

-¿Es esa tolerancia del Estado con los vecinos de los asentamientos totalmente desinteresada?

-En algunos casos sí lo es. El Estado uruguayo, tradicionalmente elástico y benefactor, ha actuado ante hechos consumados con situaciones de alta precariedad, tolerando ocupaciones, colocando agua o construyendo calles. Pero también ha estado presente la lógica político-partidaria en varios sentidos. Por un lado, ha habido actores políticos que promovieron ocupaciones por creer que eran proyectos insurreccionales, de autogestión, dirigidos a un cambio social y por tener una visión de la tierra como un derecho. Ha habido también actores políticos que han usado el "bien asentamiento" como un bien de intercambio clientelar. Quienes han estudiado clientelismo en Uruguay han visto que al haberse reducido el Estado resulta cada vez más difícil dar empleos públicos a cambio de votos. En los últimos tiempos, el clientelismo se ha refugiado en las intendencias municipales. Allí las redes políticas han asistido en la transmisión de información que llevaron al nacimiento de muchas ocupaciones irregulares de tierras. Por ejemplo, los "emprendedores" políticos pueden averiguar con facilidad qué solares no tienen el pago de la contribución inmobiliaria al día, cuáles son los terrenos municipales, cómo manejarse para presionar a las autoridades municipales para obtener lo necesario y propio de un barrio "digno", etc.

-¿Han sido esas prácticas exclusivas de algún partido político?

-En este momento estoy analizando este tema para ver si, en una perspectiva de largo plazo, las tomas de nuevos terrenos se incrementan en períodos electorales. Esto es claro para los comicios de 1989 y 1994. En un principio, podría pensarse que, al menos en Montevideo, esas ocupaciones respondían a estrategias de enfrentamiento entre el Partido Colorado y el Frente Amplio, que han sido las colectividades políticas mayoritarias y las que se han disputado los votos de los sectores populares. Sin embargo, hay que hilar más fino. No puede hablarse de los partidos en general sino de facciones al interior de cada partido -y a veces de personas específicas- más proclives a incentivar las ocupaciones de tierras, por distintas razones, tanto por fines electorales como por concepciones diferentes de la propiedad de la tierra.

|Entrevista |

r -Ante el crecimiento de los asentamientos irregulares en Montevideo, ¿es posible mantener una cohesión social o es inminente una fuerte segregación residencial?

-Todavía es posible mantener la cohesión social, pero resulta preocupante el nivel de segregación residencial que ha experimentado Montevideo en los últimos años. Entre sus múltiples causas, se puede mencionar el crecimiento de estos asentamientos; pero, a su vez, las clases medias y altas han decidido mudarse a barrios más homogéneos y ciertos barrios céntricos se han vaciado. El surgimiento de los asentamientos tiene consecuencias muy importantes para la segregación residencial ya que están situados más lejos de las posibles fuentes de trabajo. Además, es razonable que la gente que vive en un barrio informal aspire a tener su policlínica, su escuela, su campo deportivo, etc. Pero esto hace que la interacción con individuos de más recursos (económicos, de información para conseguir empleo, culturales, etc.) se vuelva cada vez más difícil, lo cual a la larga puede formar un gueto.

-Entonces, ¿se puede afirmar que la población de los asentamientos irregulares esté marginada de la ciudad de Montevideo?

-El concepto de marginación implica una ruptura total con la ciudad formal. No creo que los asentamiento sean guetos desde el momento en que buena parte de sus habitantes se conectan continuamente con la ciudad formal en sus lugares de trabajo y en los centros de estudio. Más bien existe un proceso de guetización que todavía es posible revertir. No sé si esa tendencia podrá ser dada vuelta si Montevideo no detiene su tendencia al aumento de la informalidad residencial. Pero este proceso no es exclusivo de los asentamientos. Hay barrios formales e inclusive barrios que surgieron a partir de políticas públicas estatales de realojos que han provocado situaciones de marginación superiores a las que encontramos en muchos asentamientos. Allí hay altísimas tasas de embarazo adolescente, de jóvenes que no estudian ni trabajan, de drogadicción, etc. Nuevamente, esto no está restringido a los asentamientos. Aún más, en algunos casos, el proyecto colectivo del asentamiento actúa como una resistencia al proceso de desafiliación de instituciones como el trabajo y la seguridad social. En muchos casos, la participación, la solidaridad vecinal y la seguridad pública son mayores que en otros barrios de la ciudad. El problema es la durabilidad de ese capital social. Porque el proyecto colectivo del asentamiento lo pueden tener los fundadores, pero es sumamente difícil mantenerlo en la segunda generación que presenta serios problemas estructurales de educación y empleo. Hoy la mayoría de los asentamientos no son guetos, sino poblaciones de una gran heterogeneidad social, en donde se aprecia una gran resistencia a la caída del mercado laboral.

María José Álvarez Rivadulla, de nacionalidad uruguaya y española, es

licenciada en Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR y candidata a doctora en Sociología de la Universidad de Pittsburg. Allí obtuvo su maestría en la misma área y su especialización en Políticas Sociales en América Latina. Actualmente es investigadora y docente del programa IPES de la Universidad Católica. Está realizando un trabajo de campo para su tesis doctoral sobre el ciclo de tomas de tierras en Montevideo 1975-2005 y sus determinantes socioeconómicos y políticos.

r -¿Cuáles serían las políticas públicas más adecuadas para erradicar la vivienda informal?

-Más que erradicación me gustaría hablar de desincentivo porque hoy contamos con un área de ciudad informal ya consolidada que no creo que deba erradicarse, a pesar de que en algunas ciudades, como en Santiago de Chile, se han erradicado poblaciones enteras. Los vecinos no quieren mudarse después de haber invertido tanto dinero y esfuerzo en la autoconstrucción y en el proyecto barrial. Además, la tendencia regional es a regularizar. Para desincentivar la informalidad, habría que lograr que el costo de la formalidad fuese menos oneroso. Si los hogares pudiesen pagar una tarifa fija económica por el consumo de los servicios públicos esenciales, seguramente muchas familias preferirían residir en el casco de la Villa del Cerro que irse a vivir en un asentamiento. Si fuera más fácil alquilar -ya sea actuando sobre el mercado ofreciendo subsidios o facilitando las garantías, por ejemplo, u ofreciendo vivienda social en alquiler-, probablemente sucedería lo mismo.

-¿Qué medidas debería tomar el gobierno en materia de asentamientos?

-El Estado debería ser menos tolerante con las ocupaciones de terrenos para asentamientos porque generan costos muy elevados al fisco; pero debería ofrecer alternativas. La regularización de tierras es una operación sumamente cara porque implica llevar servicios (electricidad, agua, saneamiento, transporte, escuelas, etc.) a la periferia del área urbana. Además, la ciudad de Montevideo no necesita expandirse territorialmente porque no tiene crecimiento poblacional. Pero no sólo se debe enfocar la política a quienes tienen menos recursos. También hay que estimular que los sectores medios y altos, es decir aquellos con más condiciones para decidir donde vivir, opten por barrios heterogéneos y por los que se han deprimido en los últimos años, haciéndolos atractivos. Esto puede lograrse ofreciendo buenos establecimientos educativos en esos barrios, cuidando los espacios públicos, facilitando alquileres o préstamos para compra y reciclaje de viviendas, facilitando la localización de cooperativas en el centro de la ciudad, etc. En síntesis, debemos pensar en políticas globales para construir una ciudad más mezclada, y no solo en políticas para los de menores recursos. Lo que debe preocuparnos es el aumento de la segregación residencial y no sólo la localización de la pobreza. Bajo la hipótesis de que en ciudades donde personas de distintas clases tienen la posibilidad de interactuar más, es más probable construir ciudadanía en base de equidad.