Construyendo el largo plazo

ISAAC ALFIE

Hay personas que opinan que a "largo plazo estaremos todos muertos" y, por lo tanto, no debemos preocuparnos mucho por el futuro. Otras, desde nuestra óptica más sensatas, piensan que hoy es el largo plazo de hace algunos años y, por tanto, decisiones del pasado repercuten en la actualidad, a favor o en contra, alterando lo que sería la situación si aquellas no hubieran sido tomadas.

Más allá de las opiniones circunstanciales, la teoría económica ha encontrado contundente evidencia para explicar la inversión; instituciones a largo plazo estables, que mantengan las reglas claras, "pro competencia" o "amigables" para los buscadores de riesgo, son la base de la inversión productiva y del desarrollo. En otras palabras, la certidumbre es la base del crecimiento del empleo, los salarios y las pasividades, en resumen del ingreso per cápita.

Dentro de estas instituciones juegan un rol central las que aseguran la competencia en los mercados, en especial en aquellos que pueden fácilmente dar lugar a monopolios u oligopolios. Peor es la situación si dentro de esos mercados actúan empresas de propiedad del sector público, con poderes regulatorios sobre el mercado, o bien con poder económico y decisión política de destruir la competencia privada.

Desde la segunda mitad de los noventa, el país comenzó a caminar este camino de estabilidad y certidumbre de largo plazo. No solamente la inflación cayó a niveles aceptables internacionalmente, sino que algunas reformas mostraron el sendero a recorrer. La de la Seguridad Social y la creación de la Unidad Reguladora de Energía Eléctrica, que desmonopolizaron la administración de los fondos previsionales y la importación y generación de energía eléctrica respectivamente, son dos ejemplos.

En ambos casos sendas leyes modificaron el marco normativo que, sin eliminar al sector público del mercado, habilitaron que particulares compitieran en el mismo. Para ello, fue necesario separar la empresa pública, o de capital estatal, de la agencia que lo regula. Mediante la Ley Nº 16.713 (3/9/1995) se delega en el Banco Central del Uruguay (BCU) el control y la regulación, dentro de las restricciones legales, de la actividad de administración del ahorro previsional. Nace así la superintendencia de AFAP. En el caso de la energía eléctrica, la Ley Nº 16.832 (17/6/1997) creó la Unidad Reguladora de Energía Eléctrica (UREE). En ambos casos hubo intentos de derogación, vía plebiscitos, que no lograron su objetivo.

Luego la Ley Nº 17.296 creó la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (Ursec), básicamente correo y telecomunicaciones. La ley le otorgó independencia técnica, sus directores "durarán seis años en sus cargos y serán designados por el Presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros, elegidos entre personas que por sus antecedentes personales, profesionales y conocimientos en la materia aseguren independencia de criterio, eficiencia, objetividad e imparcialidad". Podrán ser renovados en sus cargos por una sola vez. De la misma manera, el Presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros podrá, mediante resolución fundada, remover a sus integrantes. Por último, la Ley Nº 17.598 creó la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía, Agua y Saneamiento (Ursea), que sustituye a la UREE pero con funciones mucho más amplias al incorporar el gas, los combustibles, el agua y el saneamiento. En cuanto al mandato, nombramiento, destitución y condiciones de sus directores, son similares a los de la Ursec.

De la misma manera se nombró el directorio de República AFAP, tratando de evitar el "ciclo político" de sus integrantes. En idéntico sentido se anuncia una reforma similar en el mandato de los directores del Banco Central del Uruguay, la cual está comprometida en la última carta de intenciones firmada con el FMI.

LOS AVANCES. Las dos últimas administraciones avanzaron, al menos en el plano normativo, para que el país tenga mercados competitivos en áreas claves como lo son los servicios públicos y la administración de los ahorros de los trabajadores. Con ello se trata, por un lado, de asegurar la independencia técnica del poder político y, por otro, incentivar la competencia que genera reducción de costos y beneficia a los usuarios. Por cierto que las dificultades no estuvieron ausentes y que, en el plano fáctico, salvo en el área de las telecomunicaciones donde algo se avanzó, pese a las amenazas de "echarlos a patadas", los progresos no fueron los esperados. Las razones pueden ser muchas, pero hay dos que, me parece, fueron las fundamentales. En primer lugar, la resistencia de los sindicatos públicos —con el apoyo del Frente Amplio— evitó la posibilidad de la asociación de Ancap y estatizó el agua y el saneamiento, mediante una reforma constitucional, por más que ésta ahora sólo se cumpla de manera parcial, pero que en todo momento puso en duda y demoró los procesos por años, mientras encaraba la "vía lenta" de derogación de la norma. Esto erosionaba la confianza poco a poco, quitaba certezas del futuro mediato, hasta tanto no se resolviera jurídicamente, a la vez que los principales referentes de la fuerza política favorita para ganar las elecciones expresaban a todo el que quería escuchar, que derogarían las normas en cuestión en cuanto fueran gobierno. La segunda, que facilitó la estrategia de la primera, fue la crisis sin precedentes que sufrió el país que, además de generar un panorama poco propicio para la inversión, se exacerbaba al estar en una región del mundo donde se habían violado todos los contratos en las áreas que se habían abierto a la inversión privada. Por ende, el momento para que los inversores pensaran en venir no era el más adecuado.

Esa conjunción hizo que en sectores claves abiertos a recibir inversiones no hubiera interesados.

ACCIONES ACTUALES. Siendo claro y relevante para el desarrollo, el propósito de separación de la administración de la industria del poder político, es posible que se piense reformar la forma de elección de los directores, evitando que quede delegada en el Poder Ejecutivo, buscando otro mecanismo que otorgue mayores seguridades.

El problema radica en que hoy el gobierno, en términos generales, si bien no remueve de sus funciones a los directores, presiona para que éstos renuncien.

En primer lugar es notoria la presión que se ha ejercido y ejerce sobre los directores de República AFAP. Como éstos no se movían de sus funciones, en actitud encomiable, se decide y vota la remoción del cargo de su presidente. Inobjetable desde el punto de vista legal, los accionistas de una sociedad privada cambian a un director, pero decididamente horrible en la realidad de los hechos porque se altera políticamente un mandato. Lo peor del caso es que quien lo sustituye declara públicamente que está en contra del sistema de ahorro individual. Más allá de la persona, es inconcebible que alguien pueda dirigir una empresa que quiere que desaparezca y esto fue votado por el Directorio del BROU, que tiene el 51% de las acciones.

En segundo lugar, ha renunciado a la presidencia de la Ursea Carlos Costa por discrepancias con la política del gobierno. Quien quedó en su cargo, Cristina Vázquez, ya era directora de la Unidad, pero casualmente su esposo, Javier Paolino, fue contratado como asesor directo del presidente de UTE, empresa que debe ser controlada y regulada por la Ursea. En la literatura económica hay toda una rama que estudia este tipo de casos donde el regulado capta a la agencia.

En tercer lugar, son de público conocimiento los anuncios de cambios en los miembros técnicos en la dirección de la Ursec, que por ahora no se han concretado.

Por último, y aunque parezca que poco tiene en común, otro hecho se encamina en idéntica dirección. El artículo 11 de la Rendición de Cuentas del año 2004, remitida por el Poder Ejecutivo al Parlamento, cambia las mayorías requeridas para la designación y remoción de los miembros de la llamada Junta Anticorrupción, creada por la Ley Nº 17.060. Se establece que la mayoría requerida para obtener la venia del Senado para sus miembros deje de ser de tres quintos y pase a mayoría simple. O sea, que en lugar de requerir un acuerdo amplio, como lo es hoy, alcanza con la mayoría del partido de gobierno. ¿Y la independencia técnica?

Todo lo reseñado va en sentido contrario a la anunciada reforma en el BCU, que desde ya apoyamos en su filosofía.

LAS SEÑALES. Los integrantes del gobierno hinchan su torso hablando del respeto que se tiene en el exterior por Uruguay, su tradición de respeto a las leyes, los contratos y los tratados internacionales. Razón no les falta, todo es cierto, y se revalorizó especialmente con la operación de canje de deuda y el cumplimiento de las reglas, hasta las tributarias, en la salida de la crisis. Habría que recordar la posición del actual gobierno, ayer oposición respecto a estos temas. En caso de haber sido tenida en cuenta, hoy no podríamos hablar con orgullo de nuestra reputación.

A efectos de lograr una buena imagen es fundamental tener mercados abiertos a la competencia, con un marco regulatorio pro-inversión, estable y custodiado, sin interferencias políticas, al igual que las otras instituciones reseñadas. El país comenzó un proceso de largo aliento en la segunda mitad de los noventa que, de no ser por las circunstancias extraordinariamente adversas, seguramente estaría hoy mucho más avanzado. Ahora, que la situación y el humor son diferentes, es el momento ideal para continuar, y no para destruirlo.

Las señales emitidas hasta el momento son pésimas. Estamos comenzando a arruinar los cambios hacia instituciones más estables, manejadas técnicamente y seguras de largo plazo, votando período de administraciones en órganos reguladores que no coinciden con el período de gobierno. De esa manera estamos mostrando que podemos cambiar las leyes o hacerlo por la vía de los hechos, al antojo de la autoridad de turno. Así como en la actualidad recogemos los frutos de nuestra buena conducta pasada, si no cambiamos cosecharemos lo que hoy estamos sembrando. Y esto no es más que la desconfianza que genera este tipo de política que impide, o en el mejor de los casos disminuye, el caudal de inversión en sectores claves para el desarrollo nacional.