Medio ambiente a la justicia

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CARINA NOVARESE

En Maldonado, un vecino desconforme con otro porque se la pasaba quemando basura en un horno con una larga chimenea -llenando su casa de hollín-, denunció el problema ante la comuna. El vecino infractor desoyó el pedido de la Intendencia de que terminara con esa actividad, hasta que finalmente la comuna mandó destruir la chimenea, una decisión confirmada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El trámite duró casi tres años, dijo el abogado que asesoró en el tema, Ramiro Chimuris.

En Soriano, un grupo de chacreros que producen en las afueras de Mercedes evalúan por estos días la posibilidad de iniciar una demanda contra empresas forestales que plantaron eucaliptos en unas 7.000 hectáreas que los rodean. Desde hace un tiempo los pozos -cuya agua usan para regar, pero también para vivir- comenzaron a secarse. El proceso siguió, a pesar de que buscaron agua a mayor profundidad. Actualmente, la Intendencia de Soriano debe repartir agua "puerta a puerta", a unos 146 productores; todos los días deposita miles de litros en tanques que se encuentran en las porteras de los pequeños establecimientos. Apoyados por organizaciones ambientalistas, los productores creen -y ahora buscan confirmarlo con estudios técnicos- que los eucaliptos se están "chupando" toda el agua de la zona.

En Montevideo, un fiscal presentó a fines de julio su demanda medioambiental número 13 contra el Estado, en la que solicita que se pare la "grave y continua degradación ambiental" de la Laguna del Diario que, según asegura, "se encamina rumbo a una inexorable desaparición como hábitat lacustre".

Todos estos casos, y muchos más, forman parte de una tendencia que los expertos consideran irreversible: la llegada a la Justicia de demandas relativas al medio ambiente. El proceso comenzó hace bastantes años en los países desarrollados, pero recién en el siglo XXI adquiere fuerza en estas tierras.

ALTIBAJOS. Para María Selva Ortiz, integrante de la ONG Redes, el desembarco de temas ambientales en los juzgados viene creciendo pero "con altibajos". En su opinión, el hito -y de hecho uno de los pocos grandes casos en los que los ambientalistas triunfaron- fue el recurso de amparo presentado en 1987 para detener el secado de los bañados de Rocha. "Fue el primer tema que el movimiento ambiental tomó como propio", explicó Ortiz, recordando el caso que terminó con un proceso en el cual los humedales se secaban como consecuencia de los procedimientos realizados por las arroceras, pero también por los trabajos de dragado de canales que se realizaban en la zona de bañados.

Los diferentes pasos que las organizaciones debieron dar para llegar en forma ante la Justicia -incluyendo la difusión masiva del tema- fueron un buen entrenamiento para una lucha que recién comenzaba.

Otras "guerras" ambientales siguieron marcando un camino de mayor percepción de estos temas, aunque no siempre llegaron a los estrados judiciales. De hecho, tal vez el primer piquete ambiental -pero uruguayo- que se realizó aquí derivó de las protestas generadas en 1992 y 1993 contra la propuesta instalación de una central nuclear en Paso de los Toros. "Fue la primera vez que se movilizaron masas por un tema ambiental", recuerda Ortiz. Más de 6.000 personas -de las 12.000 que componían la población de esa ciudad- manifestaron en contra de un proyecto del gobierno de Luis Lacalle y hasta cortaron rutas. El plan nunca se concretó.

Pero la tendencia a judicializar estos temas, considera Ortiz, no comenzó con fuerza sino hasta los años 2000. Antes, las ONG habían apostado -en muchos casos con apoyo de parlamentarios de diferentes partidos- a generar legislación sobre el tema; en esta materia se destacó la aprobación de la Ley de Impacto Ambiental, considerada una gran herramienta por los ambientalistas. Con el artículo 47 de las Constitución -que se agregó en 1996 y luego se modificó en las elecciones de 2004- se introdujo además el concepto de "precaución", por el cual en Derecho Ambiental el objetivo es intentar evitar el daño y no esperar a que esté hecho para tomar medidas o pedir actuaciones a nivel judicial.

Para entonces, también se había aprobado la Ley General de Protección del Ambiente, que en los hechos vino a regular el artículo 47 y se constituyó en la norma "marco" sobre el tema.

Desde entonces - "cuando esta legislación tan buena se entró a violar", opinó Ortiz- comenzaron a plantearse protestas, recursos de amparo y demandas sobre temas tales como transgénicos, forestación, agrotóxicos y un largo etcétera. En particular, el ingreso de maíz transgénico a Uruguay -en el gobierno pasado- generó la presentación, por parte de la Asociación de Productores Orgánicos del Uruguay, de un recurso de amparo que finalmente no prosperó en la Justicia. Incluso de mayor repercusión pública fue la protesta generada a raíz de la instalación de Dirox, una fábrica de sales de cromo y taninos, cuya materia prima fundamental -el cromo 6- es considerada cancerígena por la OMS. Los primeros pasos fueron dados por los vecinos, que llegaron a solicitar una petición de amparo antes de que se instalara. De nuevo, el amparo no fue concedido por la Justicia.

FISCAL VERDE. A diferencia de lo que sucede en buena parte de los países con amplio activismo ambiental, en Uruguay la mayor parte de las demandas de peso por estos temas y que afectan de una u otra forma al Estado -a través de diversas reparticiones pero casi siempre con un invitado de piedra, el Ministerio de Vivienda- provienen del Ministerio Público. En particular, son presentadas por un fiscal, Enrique Viana, que se ha convertido en dolor de cabeza continuo para el Mvotma.

Viana ya lleva 13 causas en las que la secretaría figura como demandada. El camino en temas medioambientales comenzó para el fiscal en 2001, cuando se descubrieron los primeros casos de plombemia; entonces, dice, percibió lo que consideró "incompetencia" del Estado para prevenir pero también para solucionar este tipo de situaciones. Terminó planteando dos demandas sobre el tema, una de las cuales ya llegó hasta la Suprema Corte y fue desestimada.

Para Marcelo Cousillas, profesor de la cátedra de Derecho Ambiental en la Universidad de la República y de Montevideo -y asesor judicial de la Dirección Nacional de Medio Ambiente-, justamente esta demanda -en la que Viana pedía que Ancap dejara de fabricar naftas con plomo- es un ejemplo del modo de actuar del fiscal. Es además, señala, una muestra de tiempo y dinero invertidos por el Estado que sin embargo no redundaron en una mejora del medio ambiente. "La demanda tuvo tres instancias e insumió recursos del Ministerio de Vivienda, de la Intendencia de Montevideo y del propio Poder Judicial; todo para prohibir las naftas con plomo que ya se habían dejado de fabricar porque había una fecha límite fijada de antemano. Por otra parte, ningún informe demostró que la plombemia fuera producida por las naftas con plomo", consideró el experto.

Cousillas opina que el medio ambiente genera más juicios porque está cada vez más presente para la gente. "Pero lo interesante es ver si en todas las demandas el conflicto existe y si la vía para resolverlo es el juicio, y se lo dice un abogado. El punto es ver si los casos planteados realmente resultan en protección del medio ambiente".

Viana admite que tiene una "visión paranoica" con respecto al medio ambiente, pero no desiste en una cruzada que, desde su punto de vista, alguien tiene que asumir. En su esquema de razonamiento, Uruguay pasó por tres etapas en materia de medio ambiente: creación del Mvotma, aprobación de la legislación sobre el tema y la llegada de los "monstruos". Los dos primeros, dice, fueron una preparación para el tercero. "Si usted tiene un ministerio que sólo está en la letra de la ley, más una legislación muy linda pero que no se aplica ni se cumple, entonces se concluye que lo que se hizo fue preparar la pista de aterrizaje para que llegaran las empresas que llegaron".

El fiscal afirma además que las causas que presenta, prosperen o no, se convierten en "registros oficiales e históricos, en los que cada parte define posiciones que en el futuro podrán revisarse".

MILLONES VERDES. En la mayor parte de este tipo de demandas, lo que se pide es evitar un daño o repararlo, pero casi nunca pagar dinero contante y sonante (salvo en el caso de multas por no cumplimiento de la medida ordenada). Sin embargo, los propios procesos judiciales son costosos, para ambas partes. En el caso del Ministerio de Vivienda, explicó Cousillas, los casos planteados por Viana han supuesto un gasto no determinado "pero muy alto".

Desde su punto de vista, si una sentencia determina que el Estado debe solucionar un problema, entonces el demandante tenía razón y por eso la sociedad debe responder invirtiendo lo que sea necesario. "Pero el tema de los recursos se plantea antes. ¿Cuántos técnicos, administrativos, oficinas, deben dedicarse a contestar demandas y no abocarse a sus actividades principales en el Estado?", dijo.

Otra de las cuestiones que suelen presentarse cada vez que se evalúa una causa de tipo medioambiental es la realidad del país en el que estas demandas se realizan. ¿Es posible que un Estado pobre enfrente responsabilidades que, en caso de demandas desfavorables para organismos públicos, pueden ascender a millones de dólares?

Al respecto, Viana considera que sólo por el hecho de ser subdesarrollado, un país no debe estar contaminado. "Alguien me ha dicho que la causa de la Laguna del Diario es una demanda de jet-set, pero inicié este caso para demostrar que le toca a todo el mundo: a los pobres como en la plombemia y a los más ricos. El medio ambiente no debe tener ideología".

Ortiz, de Redes, también acepta que la realidad uruguaya es muy diferente a la de países desarrollados. "Es muy distinto lo que pasa con el movimiento ambiental en los países ricos, en los que las necesidades básicas están satisfechas y entonces sí, se lucha contra una empresa que te contamina el agua y te puede afectar la salud. Como en esos lugares las exigencias ambientales comienzan a ser cada vez más duras, se da el corrimiento hacia el Tercer Mundo. Por eso en estas zonas los conflictos ambientales no sólo son eso: son conflictos económicos, en lugares donde falta empleo y dinero".

En materia de costos para el Estado, el abogado Chimuris asemeja el tema medioambiental al médico. "Hablamos de salud. Si tenemos mecanismos de prevención, usémolos antes de que llegue la enfermedad, porque luego costará mucho más a nivel de salud pero también de dinero".

Viana, por su parte, opina: "tengo una visión un poco pesimista con respecto al Derecho Ambiental: si se transforma en algo muy bonito -una fachada-, pero cuando llega a los juzgados se diluye y no se obtienen ya no diría sentencias favorables sino sentencias fundadas en cuestiones de derecho ambiental, sino en otras para eludirlas, entonces las cosas no están bien".

¿PREPARADOS? El papel de los jueces en esta nueva realidad genera diversas opiniones. Para la ambientalista Ortiz, si bien cada vez se logra presentar más demandas sobre temas de medio ambiente, la Justicia "sigue siendo omisa. Recurrir a ella por conflictos ambientales no nos ha servido para pararlos". Entre las dificultades, Ortiz destaca la lentitud de los procesos y la escasa preparación de los magistrados para tratar estos temas. "Muchas veces estas demandas van contra el Estado y es difícil que el juez se juegue a ir contra éste", dijo.

Algo similar opina el fiscal Viana, quien considera que los magistrados no están "acostumbrados" a estas demandas. En segundo lugar, advierte, "para el juez ir contra el Estado supone una carga muy pesada. Se sabe que el buen punto de vista que pueda tener el Poder Ejecutivo de un juez puede significar que sea toda la vida un juez civil o pase a un Tribunal de Apelaciones. Más allá de que no se generen interferencias".

Para Cousillas, de la Dinama, el razonamiento implica dos errores: "asumir que los jueces no están dispuestos a fallar contra el Estado sin estadísticas que lo indiquen. Mi impresión es que fallan contra el Estado. El segundo error es hablar del Estado como el único demandado, cuando debería ser el contaminador el que lo fuera. Lo que pasa es que cuando el sistema no ha madurado lo suficiente, entonces todas las baterías se apuntan contra el Estado". Según Cousillas el Estado no puede dar respuesta a todos los problemas ambientales, convirtiéndose en una suerte de gran hermano.

"Los jueces no juzgan porque les guste o no les guste ir contra el Estado. Es un atrevimiento decir lo contrario", consideró por su parte Anabella Damasco, presidenta de la Asociación de Magistrados, quien también opina que un juez está preparado para juzgar sobre esta y cualquier otra causa que implique temas nuevos. Damasco recuerda haber realizado su primer curso sobre derecho ambiental hace al menos 10 años. "El juez debe mantenerse al día en todos los ámbitos y de hecho es lo que hacemos y, personalmente, es lo que me gusta de mi profesión".

Todos los actores consultados concuerdan en que la tendencia a más juicios sobre el tema continuará en ascenso. Para Cousillas, con o sin plantas, habrá más demandas, aunque el abogado de la Dinama considera que es una tendencia "sectorizada" -centrada en el Ministerio Púbico y en un fiscal-, y que no hay una actividad social al respecto; "más bien veo que la gente cuando tienen uno de estos problemas lo encausa a través del organismo correspondiente y suele llegar a una solución".

Al respecto, el abogado Chimuris considera que la concentración de muchas de las causas en manos de un fiscal como Viana, es una salida ante la realidad de que muchas personas afectadas por malas situaciones ambientales no tienen ni la educación ni los medios para asesorarse y actuar en consecuencia.