Fiscal: Un Misil jurídico contra el IRPF

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EDUARDO DELGADO

El fiscal de corte refuta varios de los argumentos que invocan quienes reclaman la inconstitucionalidad del IRPF sobre las pasividades y centra su fallo en la ilegalidad de la "ficción tributaria" que asimila los conceptos de renta e ingreso y en la aplicación generalizada del impuesto de manera independiente a la capacidad contributiva de las personas.

El IRPF viola la certeza jurídica y la igualdad de las personas ante las cargas públicas, consagradas en la Constitución, dijo el fiscal de Corte, Rafael Ubiría. El dictamen se apoya en dichos de Astori y los argumentos son aplicables a los salarios.

"La norma en cuestión se inspira en una ficción tributaria creada por el Poder que constitucionalmente se halla legitimado para impulsar aquella. Tratándose de una ficción que equipara capacidad económica a capacidad contributiva, excede la limitación que constitucionalmente protege al administrado, asegurándole igualdad ante las cargas públicas", expresó el fiscal de Corte en el dictamen enviado a la Corte el pasado viernes y al que accedió El País. El pronunciamiento, el primero en el sistema judicial, no obliga a la Suprema Corte que deberá entender en centenares de acciones de inconstitucionalidad presentados por pasivos. Unos 200.000 jubilados son afectados por la norma y pagan ahora por este impuesto más de lo que pagaban por el Impuesto a las Retribuciones Personales.

Para Ubiría, la "ficción tributaria" que asimila la renta al ingreso la transforma en una realidad que se impone al contribuyente sin que éste pueda efectuar deducciones y de manera independiente a su capacidad contributiva. "Al extralimitarse la potestad política-legislativa con la consagración de ficciones legales que vulneran garantías individuales amparadas por la Carta irremediablemente se afecta la seguridad jurídica que se consagra en la Constitución", señala el dictamen.

En un escrito de 59 páginas, Ubiría explica las razones por las que considera que la ley 18.083, que crea el IRPF es inconstitucional. Discrepa con varios argumentos utilizados por abogados que presentaron acciones de inconstitucionalidad de la norma y utiliza declaraciones del ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, ante el Parlamento, para fundar sus propias conclusiones.

La posición del fiscal de Corte no es vinculante, pero es estudiada y tenida en cuenta por los miembros de la Suprema Corte. Si bien los argumentos esgrimidos por Ubiría refieren a acciones de inconstitucionalidad presentadas por pasivos, la cuestión de la "ficción tributaria" que permite gravar el ingreso en función de la "capacidad económica" y no de la "capacidad contributiva" se aplica a otros ingresos alcanzados por el IRPF. Para Ubiría, la ficción tributaria de que "ingreso es igual a renta, y renta es igual a ingreso," deriva en la premisa que jubilación es ingreso gravable.

Eso origina "la inevitable consecuencia de consagrar la imposición en base a la capacidad económica del sujeto pasivo, y no en base a su capacidad contributiva, lo cual es unánimemente rechazado en doctrina y jurisprudencia, por afectar principios ineludibles establecidos en las modernas constituciones". "En definitiva importa una transgresión a la igualdad de las personas ante las cargas públicas, y, por cierto, una marcada afectación de la certeza o seguridad jurídica, principio este amparado básicamente en los arts. 7 y 72 de nuestra Constitución", agrega.

"Al examinarse la ficción tributaria creada en la especia (renta igual a ingreso), son varias las normas y principios constitucionales que se han visto afectados de modo directo e inmediato respecto del contribuyente", destaca Ubiría.

Para el fiscal de Corte, "el daño económico traspasa la esfera de lo teórico o enunciativo" y significa para el contribuyente "una efectiva disminución de su patrimonio por imperio de una ficción tributaria que, por su imperatividad, le impedirá, además, acreditar todo extremo en contrario".

Ubiría señala que los impulsores de la ley catalogaron al IRPF como un impuesto dual, en tanto grava rentas de capital y del trabajo, pero que esto no cumple con un aspecto fundamental de esa clase de tributos y es la posibilidad de deducciones por diversos gastos.

En un pasaje, Ubiría cita a Astori, cuando en el Parlamento el ministro dijo que "la recaudación no es objetivo del proyecto, pero no puede estar comprometida por la aplicación de esta reforma tributaria". Sostiene Ubiría que lo anterior profundiza "aquella afectación de la igualdad ante las cargas públicas y de la certeza jurídica, por aplicación de la ficción que equiparó capacidad económica a capacidad contributiva".

Luego menciona "la no aplicación de las deducciones que en el derecho comparado resultan distintivas de esta figura tributaria, al grado de ser parte de la esencia misma de la justicia de esta modalidad de impuesto; a saber: deducciones por gastos en salud, arrendamientos, hipotecas, garantías, contratación de mano de obra, servicio doméstico, núcleo familiar, mayor número de hijos, tributos municipales, etc., dependiendo de los diferentes países en los cuales el impuesto a la renta a las personas físicas es aplicado".

experimental. El fiscal de Corte resalta que se da "la particular situación" de que el gobierno expresamente manifestó que la figura tributaria creada está "en vías de perfeccionamiento (y en fase experimental), especificándose además en qué consistirán aquellas futuras modificaciones, las cuales se dicen referidas al área de los deducibles del tributo, y, básicamente, de la suba del monto mínimo a partir de la cual deberá abonarse el impuesto".

Respecto a esta situación, Ubiría concluye que "no existe contemplado en la norma superior (ni previsión similar dentro del ordenamiento positivo patrio), un período de interregno o gracia, que permita o tolere incompatibilidad o desajuste constitucional, ni aún en la fase beta normativa".

"De lo que se trata entonces, es de determinar si dicha postergación tiene incidencia respecto de los principio constitucionales que se vieron afectados por la creación de una ficción tributaria que iluminó la ratio de la ley en cuestión; y la respuesta es afirmativa", asevera categórico.

La modalidad de IRPF dual carece aún de instrumentación definitiva y se han establecido montos imponibles por debajo de los indicadores económicos reales de básica sustentación, estima el fiscal de Corte. "Se verifica una notoria afectación de la capacidad real del administrado ante las cargas públicas, sin que le sea posible acreditar prueba en contrario, dada la imperatividad que la ficción tributaria conlleva", añade Ubiría.

El 16 de marzo de 2007, Rafael Ubiría asumió como Fiscal de Corte. Tiene 49 años y dos hijos. Ingresó al Ministerio Público en 1990. Antes de asumir este cargo era fiscal penal de 14ª Turno. El expediente de mayor exposición pública en que intervino fue el del cierre del Banco de Montevideo, en el que pidió el procesamiento y la condena de los hermanos José, Dante y Jorge Peirano. El cargo de fiscal de Corte estaba vacante desde que Oscar Peri Valdez fue sumariado. La designación como fiscal de Corte interina de la fiscal Mirtha Guianze, generó el rechazo de la oposición. Finalmente, el gobierno elevó el nombre de Ubiría y su venia fue aprobada por la unanimidad de los senadores. La Asociación de Fiscales respalda la gestión de Ubiría, pero considera que el Ministerio de Educación y Cultura no tramita con la debida celeridad sus iniciativas, como lo ascensos que propuso.

1. La asimilación de la pasividad a una renta no es la ficción tributaria adecuada. Esto no vicia de inconstitucionalidad a la norma, sino que el problema es que las jubilaciones son gravadas en tanto son ingresos.

2. Las jubilaciones son gravadas no porque "equivocadamente" se las considera una renta sino porque "se las considera lo que en verdad son: ingresos".

3. La "ficción tributaria" es lo que "está en el origen de las cosas" y es lo que debe analizarse y determinar si "es constitucionalmente compatible con los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante las cargas públicas".

4. "Los ingresos (y por ende las pasividades) pueden representar la capacidad económica del sujeto pasivo, pero no representan de por sí, la capacidad contributiva del mismo". El fiscal no lo menciona, pero el razonamiento se aplica también al salario.

5. Que no exista una definición de renta en la Constitución y puede haber sobre esto más de una definición, lo que "no implica que su aplicación ajuste a la Constitución vigente" y esto es asunto de la "ciencia jurídica".

6. "La política fiscal no es sino una expresión o manifestación del Poder público, el cual, tanto en esta materia como en todas las áreas en las que actúa, debe ceñirse a las limitaciones contenidas en la ley superior".

7. El poder tributario no puede aplicarse sin las limitaciones de la Constitución como la "certeza jurídica, igualdad ante la cargas tributarias, y consideración de la capacidad contributiva real del ciudadano".

8. Los principios de justicia tributaria (igualdad, legalidad, capacidad contributiva, proporcionalidad, no confiscación, equidad" obligan a que las ficciones tributarias que se emplean de manera auxiliar se confronten con "los principios constitucionales de capacidad contributiva, legalidad y garantías del debido proceso".

9. Se recuerda que el poder político dijo que la norma tributaria está sujeta a revisiones futuras en temas "que no son menores" como la base imponible y las deducciones. Aún "si se trata de un ensayo general de reforma tributaria, todas y cada una de las normas que han de aplicarse sobre los administrados deben apegarse al marco constitucional vigente". No hay un período de gracia al respecto.

10. Capacidad económica y capacidad contributiva son realidades diferentes.

11. La ficción tributaria se transforma en realidad material; se grava todo ingreso "y no se contemplan las deducciones más significativas, que desde siempre (históricamente y en el Derecho comparado) hacen a la esencia misma del IRPF.

12. "El daño económico transpasa la esfera de lo teórico y enunciativo, para convertirse, respecto del contribuyente, en una efectiva disminución de su patrimonio por imperio de una ficción tributaria que, por su imperatividad, le impedirá, además, acreditar todo extremo en contrario".

Texto completo del dictamen en https://medios.elpais.com.uy/downloads/2007/MEC/mec.pdf