Inquietud por doble control de admisiones temporarias

Asesor letrado de adau | dr. raul gonzalez

Siempre que una actividad es controlada por dos sujetos independientes se corre el riesgo que tengan criterios diferentes en cuanto a la aplicación de las normas y que ello termine afectando o bien la efectividad del control o bien perjudicando a los particulares, que se quedan sin reglas claras de como tienen que actuar.

Desde hace aproximadamente un año, las empresas industriales que operan en admisión temporaria están sufriendo en carne propia este problema.

Básicamente la admisión temporaria es una operación aduanera que permite el ingreso de bienes al territorio aduanero nacional, libre de tributos, por un plazo determinado. Antes de finalizar el mismo, la mercadería debe reexportarse, en el estado que ingresó o formando parte de un bien que se exporta, en caso contrario dentro de dicho plazo deben pagarse los tributos a la importación.

Si bien este régimen puede aplicarse en diferentes situaciones previa autorización, en nuestro país existe una reglamentación especial para el mismo como un incentivo a la industria. Básicamente se permite el ingreso en admisión temporaria por dieciocho meses de bienes que van a ser utilizados en procesos industriales de productos para ser exportados.

Este régimen está reglamentado por el Decreto 420/90. Esta norma, además de las obligaciones sustanciales que asumen las empresas, establece una serie de formalidades que se deben cumplir.

CONTROL DEL LATU. Por otra parte, el decreto refiere a las potestades del Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) en el control de las admisiones temporarias. Las mismas le habían sido asignadas al entonces Laboratorio de Ensayos y Análisis en 1967, por la Ley No. 13.640.

Las potestades que establece el Decreto a cargo del LATU implican propiamente la administración del régimen, pudiendo determinar incluso las empresas habilitadas para operar en el mismo. Así, esta norma tiene la particularidad de asignar una muy importante función de control a una persona pública no estatal como es el LATU.

GESTION ANTE ADUANA. Mientras tanto, la admisión temporaria está definida como una operación aduanera en el Código Aduanero Nacional. A consecuencia de ello, esta operativa está bajo el control de la Dirección Nacional de Aduanas, de acuerdo al artículo 1°, de dicho código.

Asimismo, como operación aduanera, las irregularidades cometidas en ella pueden estar alcanzadas por el régimen infraccional aduanero.

El ejercicio de esas potestades en la práctica plantea distintas circunstancias. A pesar de esta superposición de las potestades de control, en la práctica durante años no se habían sentido las consecuencias negativas de ello. Esto, porque la Aduana, incluso desde antes de la sanción del Decreto 420/90, si bien tenía potestades jurídicas de control, en la práctica solamente controlaba el ingreso y egreso de los bienes pero no el funcionamiento del sistema en su totalidad. Así, la administración del régimen era ejercida por el LATU, quien era visto entonces por los particulares como aquel que determinaba los criterios de aplicación de las normas que establecían los requisitos formales del sistema.

DECISION POLITICA. Durante el año 2003, se produjo un cambio importante ya que claramente existió una decisión política de que la Aduana asumiera un rol más activo en el control de las admisiones temporarias.

Así, durante 2003 la Aduana emitió órdenes de servicio (órdenes del día) relacionadas con formalidades en los controles. Asimismo, se comenzaron a inspeccionar y controlar empresas que operan bajo este régimen.

Las acciones por deudas tributarias aduaneras y por infracciones aduaneras prescriben a los cinco años. Por ello la Aduana tiene potestades para controlar la operativa ya consumada.

Al hacerlo, los funcionarios aduaneros están aplicando las mismas normas que venía aplicando el LATU. Sin embargo, en muchos casos su interpretación jurídica no coincide con los criterios que aplicaba el LATU.

A consecuencia de esto, al revisar la forma de utilizar el régimen, en muchos casos los funcionarios aduaneros entienden que, a pesar de haberse seguido criterios aceptados por el LATU, no se habrían cumplido los requisitos formales del régimen y que se habría incurrido en la infracción aduanera de defraudación. Cabe resaltar que esto implica que se deben pagar los tributos a la importación por la mercadería en cuestión más el doble de los mismos, en concepto de multa.

Así, empresas que durante años siguieron los procedimientos que eran aceptados por el sujeto que en la práctica llevaba a cabo el control estatal, se ven ahora cuestionadas y ante la eventualidad de tener una deuda por tributos y sanciones con el Estado.

ENFOQUE. Los funcionarios aduaneros entienden que en el control que ellos ejercen deben ajustarse a lo que entienden es la correcta interpretación de las normas. Esto parece razonable. Sin embargo, desde el punto de vista jurídico, en realidad no debería entenderse como configurada una infracción de defraudación aduanera si la empresa demostrara que cumplió con el régimen en lo sustancial. Esto es, que en la realidad los bienes fueron reexportados en tiempo o que dentro del plazo se pagaron los tributos a la importación. Ello, porque en esos casos, por más normas formales que se hubieran incumplido, no se habría generado pérdida de renta fiscal, que es un requisito esencial a la infracción de defraudación.

Por otra parte, actualmente resulta totalmente aceptada la teoría de los actos propios por los jueces de nuestro país. En aplicación de la misma, luego que el órgano que ejercía en la práctica el control estatal (LATU) aceptara pacíficamente durante años ciertas prácticas o criterios, ello fue visto por los particulares como la correcta interpretación de las normas. Por eso, un cambio de criterio del propio Estado de ninguna manera puede dar lugar a la imposición de sanciones a los particulares que confiaron de buena fe que su actuación se ajustaba a derecho.

Ante esta situación, actualmente existen dos problemas claros. Uno en cuanto a la necesidad de aceptar los criterios que se estuvieron utilizando por el LATU para el pasado y otro, el de unificar los criterios interpretativos para el futuro.

Si no se soluciona el primer problema, entonces los empresarios terminan siendo rehenes de la disparidad de criterios que existe entre los órganos de control, se sienten defraudados en su buena fe por haber confiado en los criterios del LATU, y se les obliga o a asumir importantes créditos en favor del Estado o a tener que ir a juicio para defender sus derechos. Todo ello resulta indignante para aquellos empresarios que se preocuparon por cumplir con las normas.

Por otra parte, resulta obvia la necesidad de unificar los criterios para el futuro si se mantiene el doble control. Ello, porque sino los industriales que pretendan utilizar este régimen no tendrán la más mínima certeza de cuales son las reglas a las que deben ajustar su actuación. Esa inseguridad o oscuridad normativa, por un lado des- incentiva la inversión; pero por otro, siempre termina favoreciendo a aquellos que están dispuestos a operar de manera informal.

SOLUCION. Por eso, resulta imprescindible una decisión política por parte del Poder Ejecutivo tendiente a solucionar estos dos problemas. Ya sea mediante instrucciones precisas en cuanto a la forma en que deben ejercer sus potestades ambos sujetos o bien en el dictado de una norma que reglamente o aclare los criterios para el futuro y acepte los criterios de control que se aplicaron en el pasado. Como se comprenderá, esto último no implica ni pretende ser un "perdona tutti" sino simplemente que no se varíe retroactivamente la forma de aplicar las reglas de juego.

Es cierto que desde hace meses se escucha que se estaría proyectando alguna norma. Sin embargo el tiempo pasa, la incertidumbre se mantiene y ello continúa causando perjuicios. Por ello entiendo que es hora que se tome de manera urgente una decisión al respecto que de seguridad jurídica y tranquilidad a los inversores.