Jubilaciones: las experiencias de otros países que analiza el gobierno en Uruguay para el sistema de AFAP

Una reforma del sistema de protección social -que abarque de la primera infancia a las jubilaciones- se viene discutiendo en el marco del Diálogo Social que ha instalado el gobierno. Uno de los aspectos que se evaluó recientemente es repensar el llamado pilar de ahorro individual (el régimen de AFAP) en las jubilaciones y pensiones. El gobierno analiza lo que están haciendo otros países, para ver qué ajustes requiere el sistema y tomar ejemplo de las mejores prácticas a nivel internacional.

“Evidencia para repensar el régimen de jubilaciones y pensiones: pilar de ahorro”, fue el seminario del Diálogo Social que abordó este asunto con panelistas nacionales e internacionales, llevado a cabo en el auditorio de la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, en Montevideo.

En la audiencia destacó la presencia de la presidenta del Banco de Previsión Social (BPS), Jimena Pardo, y de autoridades y técnicos de las AFAP, entre otros.

El inicio del evento estuvo a cargo de Cecilia Llambí, economista y ejecutiva senior de la CAF, quien recordó que el 16% de los uruguayos tiene 65 años de edad o más; es decir, una de cada seis personas. Además, la realidad demográfica cambiará profundamente el mapa productivo del país y hará más presión sobre el sistema de jubilaciones y de salud.

“Actualmente, Uruguay le dedica el 10% de su Producto Interno Bruto (PIB) a jubilaciones y pensiones; es uno de los porcentajes más altos de la región”, dijo Llambí, reconociendo que el sistema es amplio en su cobertura —de ahí su fortaleza—, y con grandes tensiones sobre cómo sostenerse.

El País.

De ahí la importancia del pilar de ahorro individual —que complementa al BPS o las cajas, afirmó—, siempre que esté bien diseñado, sea transparente en cuánto quién lo administra y cómo se gestiona.

Llambí destacó que la CAF acompañó a Uruguay en el proceso de la reforma jubilatoria en 2023 y también en el de la Caja Bancaria.

En esa línea, Hugo Bai, coordinador del Diálogo Social, compartió que están en una etapa de recapitulación de propuestas de la ciudadanía para posibles cambios en el pilar de ahorro individual y que también están viendo, por ejemplo, lo que hizo Chile en esta materia, que tuvo una reforma reciente, entre otras alternativas.

La exposición de Nicholás Barr, máster en Economía y profesor en la London School of Economics, se centró en que no alcanza con un buen diseño previsional, sino que especialmente los países con población envejecida, como Uruguay, necesitan también aumentar la producción de cada trabajador y la cantidad de trabajadores en el mercado laboral.

“La capitalización mejora las finanzas previsionales solo si aumenta la inversión productiva”, afirmó.

Según cálculos en Reino Unido sobre los costos administrativos de los fondos de pensiones en toda una carrera laboral, una comisión de administración de 1% anual reduce el monto acumulado final en un 20%, lo que implica una prestación 20% más baja.

Uno de sus mensajes fue que las personas no saben cómo funciona el sistema previsional, no lo comprenden o, aun entendiendo las opciones, suelen no dedicarle el tiempo suficiente. Esto pasa a nivel mundial.

“El resultado es que toman malas decisiones”, afirmó, en base a estudios sobre principios de economía moderna, comportamiento y toma de decisiones, las que suelen hacerse de forma no racional, sino emocional. “La población educada también toma decisiones incorrectas, en contra de sus intereses”, remarcó.

De ahí que Barr recomendó que el sistema previsional tenga pocas y simples opciones, además de ser obligatorio y de bajo costo de gestión. En esa línea, comentó que existen distintos diseños o modelos para los sistemas previsionales y más de una opción para cada país, según sus características y necesidades. “Si les dicen que hay una sola alternativa, no es cierto”, advirtió.

Barr habló sobre el “Fondo Soberano” de Noruega —Fondo de Pensiones de Gobierno de Noruega (GPFC)—, que es el más grande del mundo, creado en 1990, enfocado en invertir ingresos del petróleo y gas del Mar del Norte en beneficio de las generaciones futuras. Su objetivo es preservar la riqueza del país, diversificar las inversiones a nivel mundial en una amplia gama de activos (acciones, bonos, inmuebles, etcétera) y evitar desequilibrios económicos.

Asimismo, hizo referencia al modelo de Thrift Savings Plan (TSP) de EE.UU., un plan de ahorro para empleados federales y militares estadounidenses, explicando que inicialmente era voluntario y luego pasó a afiliación automática.

En el TSP, los trabajadores escogen entre cinco fondos claramente definidos y la administración de cuentas está centralizada (lo que recomienda Barr para los sistemas previsionales en general). Este modelo fue ampliado, en su exposición, por Manuel García Huitrón, consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Barr también le dedicó bastante tiempo a explicar el National Employment Savings Trust (NEST) de Reino Unido, con un diseño bastante similar a TSP, por las características recién mencionadas. “Un país puede incluir un sistema NEST y agregarlo a los que ya tiene”, dijo Barr.

Lo importante es que el sistema previsional no solo se enfoque en el ahorro, sino que se invierta en algo productivo, lo que contribuye al crecimiento de la economía.

“El fondo de retiro 2040 de NEST, que actualmente representa la fase de crecimiento de la estrategia por defecto, ha entregado retornos anualizados (netos de costos de administración anuales) de 7,3% a lo largo de la pasada década, sobrepasando su objetivo de 5,8%”, dijo Barr citando el reporte anual de 2023.

Un dato interesante es que NEST ha implementado un producto híbrido de ahorro, que combina una parte de ahorro ilíquido (no se puede acceder) para la jubilación con una parte disponible (líquida) que puede ser retirada en el corto plazo por el trabajador, en caso de emergencia. De esa manera, los ahorros previsionales son invertidos a largo plazo, mientras se brinda a los trabajadores acceso a algunos ahorros líquidos. Esto es particularmente relevante para trabajadores independientes.

Posteriormente, Servaas van Bilsen, profesor de la Universidad de Amsterdam, habló sobre el régimen de pensiones de los Países Bajos, país que ocupa los primeros lugares en los rankings globales en esta materia, por la seguridad, cobertura y los instrumentos que ofrece.

Leonardo Mainé, El País.

“Está diseñado para que la jubilación sea de por vida, sin riesgos; que la acumulación y la desacumulación estén coordinadas; y que asegure estabilidad en el consumo”, afirmó Van Bilsen.

“En los Países Bajos, la tasa de ahorro es de entre 18% y 25% del salario pensionable, mucho más alta que en Estados Unidos, que es del 10%”, comentó. En cuanto a los instrumentos a los que se recurre, detalló la inversión en acciones con distinto grado de riesgo (preferida por los más jóvenes) y los bonos (más recomendable para la gente con más edad), entre otros.

Hoy en día, los Países Bajos están en transición dado que atraviesan una reforma que plantea pensiones sponsoreadas por los empleadores, que podría hacerse efectiva en 2027.

Hacia el final del evento, Paula Beneavides y Cristóbal Hunneeus, consultores de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se explayaron en la reforma del sistema previsional de Chile y los desafíos políticos que esto significó para el país.

El agravante ocurrió durante la pandemia del covid-19 en 2020 aproximadamente, cuando los chilenos pudieron acceder a retiros de sus fondos previsionales, dejando las cuentas para sus jubilaciones mermadas.

Hoy, nuevas instituciones pueden administrar fondos en Chile, además de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) iniciales, lo que bajó costos de administración. En la reforma, se incluyeron también más criterios de redistribución y equidad de género, y un seguro social.

Cabe señalar que García Huitron hizo hincapié en la gestión de riesgos generacionales en los sistemas de prevención, advirtiendo que no siempre los ahorros que se logran se transfieren a los afiliados (es decir, no bajan los precios de las comisiones), como ocurrió en Australia.

Este tipo de situaciones obliga a los reguladores a buscar más eficiencia, equidad y transferencia en sus decisiones o intervenciones en el sistema. “Es importante que, para que la gestión funcione —desde el punto de vista intergeneracional—, se tiene que facilitar la entrada al sistema, que haya movilidad y elasticidad en los distintos segmentos, reducir las comisiones y aumentar la competencia”, enumeró. “Todo eso lleva a un aumento de la jubilación esperada”, resumió.

Otros diseños previsionales fueron detallados en el evento, con el corolario que los más efectivos se dan por un “buen gobierno” (gobernanza nacional ) y políticas públicas para hacer crecer el Producto Interno Bruto (PIB).

Sebastián Fleitas, consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se refirió a distintas alternativas al modelo de competencia de las AFAP en Uruguay, considerando que el mercado local ha funcionado con “inercia”, altas comisiones de las administradoras, y retornos moderados y estables en el tiempo.

Haciendo un rápido recorrido histórico, señaló que la participación de República AFAP bajó las tasas en su momento, pero las AFAP privadas no acompañaron esta iniciativa, hasta que sí tuvieron que hacerlo cuando se marcó un tope en los precios desde la regulación.

Entre las alternativas, Fleitas valoró el modelo que destaca el rol de República AFAP, en un sistema que tiene tres jugadores privados. En ese marco, consideró que la competencia en este sector es débil.

Además, señaló que existe poco espacio para la innovación en el sistema previsional, lo que va en contra de los intereses de la población. Esto es así en parte, dijo, porque la administración de fondos de jubilaciones y pensiones es una actividad rutinaria y recurrente.

“Una parte importante del gasto de las AFAP proviene de la actividad comercial y de ventas; reducir esos costos puede mejorar la eficiencia, sin afectar la gestión de inversiones”, apuntó.

Juan Manuel Ramos. El País

Hacia el cierre, Guillermo Montt, especialista en protección social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), valoró que en el evento se compartieran las experiencias del pilar de ahorro individual de Holanda, Estados Unidos, Suecia, Países Bajos, Chile y otros países, pero apuntó que no había que perder de vista que el sistema previsional de Uruguay va mucho más allá de ese pilar, además de ser un país más pequeño que varios de los mencionados.

Montt coincidió con Fleitas en que la “inercia” de los afiliados es un desafío (pasan toda la vida con una misma administradora, tolerando ineficiencias y sin sopesar los costos/beneficios), así como la de las instituciones.

“Hay inercia también en las instituciones, nadie quiere innovar porque hay intereses establecidos y costos de transición involucrados”, señaló, agregando que la legitimidad social se sacude asimismo en cada propuesta de cambio.

En ese contexto, consideró que “el riesgo de todo esto lo asumen las personas, porque no saben con cuánto se van a jubilar y cuánto tiempo van a vivir”, agregó. Es por ello que, por ejemplo, los Países Bajos tomó la decisión de crear mecanismos para “colectivizar los riesgos”.

Montt hizo énfasis en que habría que reducir los riesgos para los afiliados, pero advirtió que los cambios que se hagan deben ser consensuados. “De lo contrario, van a revertir en cinco años cuando haya cambio de gobierno”, afirmó.

Finalmente, entre los desafíos que comentó Montt —para Uruguay y otros países—, está asumir que se deben hacer adaptaciones al sistema previsional regularmente, en función de los cambios del entorno. “En Chile nos demoramos 40 años”, criticó.