El dilema de cómo bajar la tasa del IVA

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MARCELA DOBAL

En medio de una discusión interna sobre cómo se concretará la segunda rebaja en la tasa del IVA en la historia del impuesto, el gobierno aún no efectuó avances concretos. Mientras tanto, Uruguay tiene una de las tasas más altas del mundo.

El compromiso del programa de gobierno del Frente Amplio es bajar la tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de 22% a 20% y, en varias oportunidades, las autoridades manifestaron que su intención es concretarla a mediados de este año.

Pero, como este impuesto es la principal fuente de ingresos del Estado (ver aparte), hacer esa modificación supone una renuncia fiscal significativa que el gobierno no está dispuesto a aceptar. Por tanto, se apuntará a mejorar la eficiencia de la recaudación, reduciendo aun más la tasa de evasión.

Por eso, cuando se presentó el plan de inclusión financiera, el Ministerio de Economía (MEF) planteó que la rebaja de IVA aplique para las compras con tarjeta. De esa manera, el gobierno podría fiscalizar más a los comercios y, a su vez, asegurarse de que la rebaja se traslade al consumidor.

Desde entonces, no hubo más avances. "No hemos tenido ninguna instrucción por parte del ministro para trabajar en ese tema", dijo esta semana a El País el director de la Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía, Nelson Hernández.

Detrás de ese estancamiento están las disputas sobre cuál es la forma más efectiva de hacer la rebaja. Los economistas Alberto Barreix, Martín Bès y Jerónimo Roca propusieron que el gobierno unifique la tasa de IVA en 18% y acote las exoneraciones, para poder aplicar un esquema de "personalización" de su pago que incluya reintegros mensuales a los sectores de la población de ingresos bajos, según informó el semanario Búsqueda.

Los expertos afirman que su efecto sería un aumento de 15,6% en la recaudación y una reducción del número de pobres de 2.248 y de 14.598 indigentes.

En tanto, el gobierno prepara un proyecto de ley donde se reintegrará el dinero que paguen por IVA los 80.000 hogares que cuentan con tarjeta alimentaria del Ministerio de Desarrollo Social.

Esta decisión iría en línea con uno de los aspectos más criticados del impuesto: su regresividad. Esto significa que grava en igual proporción a todos los contribuyentes independientemente de su nivel de ingreso. Por tanto, no es favorable en términos de equidad porque los consumidores de menores ingresos son más afectados que los demás.

De una forma u otra, la que se prevé para este año no sería la primera modificación que sufre la tasa de IVA en el país.

HISTORIA. Creado por un comerciante alemán a inicios del siglo XX y aplicado por primera vez en Francia tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, el IVA fue incorporado en Uruguay con la ley 14.100 de reforma tributaria de 1972, reemplazando el anterior impuesto a las ventas de industria y comercio.

Este impuesto es plurifásico pero no acumulativo, por lo que grava solamente el valor agregado en cada etapa del circuito económico. Además, es un impuesto de base financiera, porque su liquidación se efectúa considerando las compras de bienes y servicios independientemente de si fueron o no vendidos.

Estas características ofrecían ventajas a la administración. El director del departamento de impuestos de Deloitte, Enrique Ermoglio, explicó a El País que "el gravar por cada etapa, asegura que si aun en la última se pierde recaudación por informalidad en el consumidor final, por lo menos se fue recuperando impuesto en etapas anteriores".

Además, el impuesto fue utilizado como un instrumento para la integración económica, ya que no grava la inversión y permite la exportación de bienes y servicios sin impuestos.

En sus inicios, la tasa básica era de 14%, pero ocho años después fue elevada a 18% a través de un texto ordenado que también aumentó la tasa mínima de 5% a 8%.

En 1984, la ley 15.584 volvió a aumentar ambas tasas, a 20% y 12%, respectivamente. Tres años después, la básica fue elevada a 21% y en 1990 fue subida a 22%. En 1995, volvió a subir a 23% y también se elevó la mínima a 14%.

La primera vez que se hizo una rebaja fue en 2007, con la ley 18.083 de reforma tributaria. Así, las tasas bajaron a 22% y 10%, respectivamente. Además, se eliminó la Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social (Cofis) de 3%, que había sido creada en 2001 para gravar al consumo de forma adicional.

La tasa básica actual es la más alta de la región y una de las mayores del mundo. Las que más se le asemejan en la región son la de Argentina (21%), la de Perú (19%) y la de Chile (19%). Pero en otros países como Bolivia el gravamen es de 13%, en Ecuador es de 12% y en Paraguay alcanza el 10%. Una tasa elevada tiene, como contrapartida, un mayor incentivo a la evasión lo que genera una competencia desleal en el mercado.

En los países desarrollados, la tasa promedio es aun menor porque tienen más peso los impuestos a la renta personal (de tipo directo). Sin embargo, con los efectos de la crisis económica internacional, algunos resolvieron subir la alícuota para mejorar los ingresos del Estado y poder hacer frente a los fuertes déficits fiscales. Ese fue el caso de España y Gran Bretaña.

En tanto, en Uruguay, una de las primeras medidas que tomó el Ejecutivo para enfrentar la crisis fue devolver el IVA en las compras de gasoil de la industria por seis meses, pero la medida fue prorrogada dos veces hasta que a fines del año pasado el gobierno dejó el paliativo como permanente.

23% Llegó a ser la tasa básica máxima de IVA en Uruguay, alcanzada en 1995. En 2001 se sumó el Cofis a varios bienes y servicios.

20% Es la tasa básica de IVA que quedaría de cumplirse con el programa de gobierno, volviendo a la situación de 1984.

Un estudio de la Dirección General Impositiva (DGI) muestra que la rebaja de las tasas de IVA realizada en la reforma tributaria de 2007 significó una resignación de $ 4.084 millones en la recaudación del año siguiente.

Esto se produjo como consecuencia de la reducción de la tasa básica de 23% a 22% y de la mínima de 14% a 10%. Además, se hicieron otras modificaciones en los impuestos al consumo, co-mo la eliminación del impuesto de Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social (Cofis), que supuso "una pérdida fiscal valuada en $ 910 millones".

Como contrapartida, se extendió la base imponible del IVA a los servicios de salud, a los tabacos y cigarrillos y al agua corriente por encima de un tope. Eso significó una ganancia de recaudación en 2008 valuada en $ 1.438 millones.

Como resultado neto, se registró una pérdida neta de recaudación potencial de $ 3.555 millones.

Desde su creación, el IVA siempre fue el principal impuesto recaudador y, como ocurre en casi todo el mundo subdesarrollado, la mitad del impuesto se cobra en la aduana. En la actualidad, su participación en el total de los ingresos de Impositiva es de 53,8%, según los datos a noviembre de la DGI.

En los primeros once meses del año pasado, ingresaron al Estado $ 89.454 millones por concepto de IVA, lo que representa un alza interanual real de 3,9%.

El experto tributarista del estudio Brum-Costa Abogados e integrante de la comisión que elaboró la reforma tributaria, Leonardo Costa, dijo a El País estar "100% a favor" de bajar el IVA. "Estoy a favor de llevar el impuesto a una tasa única de 18% para que todo el mundo pague la misma tasa, lo que genera otro tipo de ventajas como en la administración del impuesto", sostuvo. Agregó que la redistribución de la riqueza se genera por el gasto del Estado y que el impuesto redistributivo por excelencia es el impuesto a la renta. "Me parece más efectivo subir el mínimo no imponible y no toquetear el IVA", dijo en relación a la propuesta de dar un IVA diferencial a sectores de menores recursos. "Eso genera distorsiones brutales en el impuesto, en la administración y en la evasión. No es recomendado a nivel académico", dijo. Para Costa, aplicar un impuesto diferencial es "un disparate" y descartó que genere equidad.

El abogado de CPA/Ferrere, Gianni Gutiérrez, destacó a El País que la tasa de IVA de Uruguay es una de las más altas de América Latina y del mundo. "Por ello, cualquier rebaja va a ser bienvenida", indicó. Además recordó las experiencias de devolución de IVA mediante un sistema similar "que han funcionado bien". Por ejemplo, la devolución de 9 puntos de IVA a quienes consumen en restaurantes con tarjetas de crédito. "Está claro que esta rebaja solo alcanza a un sector de la población", dijo Gutiérrez. Para el experto, "el gran problema de las exoneraciones de impuestos es lograr beneficiar efectivamente a los sectores de la sociedad que se quiere favorecer". Por tanto, dijo que el sistema de devolución de IVA con tarjetas que propone el gobierno puede resultar eficiente en la medida en que se haga un control efectivo y va a "contribuir a la formalización en sectores de consumo con alta evasión".

El abogado Nicolás Juan, socio del estudio Guyer & Regules, resaltó que la rebaja de IVA "es un sacrificio fiscal importante" y debe compensarse por un aumento de la recaudación de impuestos personales como el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas. "Pienso que, a medida que la recaudación de otros impuestos aumente y el crecimiento siga, Uruguay tiene que tender a bajar la tasa a 18%", dijo a El País. Explicó que la tasa alta tienta al defraudador, por lo que al bajarla la evasión debería reducirse también. Juan considera que el país se puede dar el lujo de hacer esta rebaja ahora porque está en una época de expansión económica. "Ahora que se lo puede hacer, hay que hacerlo", destacó. No obstante, consideró que el eventual beneficio a sectores puntuales con devoluciones del impuesto debe evaluarse después de que la rebaja de la tasa sea efectuada.