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¿Qué cambios se sugieren en el IVA y los impuestos a la renta personal y empresarial?

Un informe de los asesores fiscales, Alberto Barreix y Jerónimo Roca para la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, sugiere cambios en el IVA, los impuestos a la renta y el tributo al patrimonio.

Foto: Pixabay
Cambios en impuestos, / Foto: Pixabay

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"La respuesta de los gobiernos de América Latina y el Caribe a la pandemia está generando fuertes déficits públicos, que, a corto plazo, se financiarán con deuda, pero para el largo plazo no existe una estrategia clara. El presente informe se enfoca en reformas de política de los principales impuestos y de la administración tributaria para la pospandemia", señala el documento "Propuestas para la terapia tributaria en la pospandemia", elaborado por los el asesores fiscales internacionales Alberto Barreix y Jerónimo Roca para la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina.

"Cuando la solución sanitaria a la crisis habilite el ingreso a una fase de reactivación económica, los gobiernos deberán buscar un equilibrio entre, por un lado, recuperar el nivel de la recaudación y, por el otro, apoyar la recuperación económica del sector privado", agregan los autores.

Entonces, será necesario "redefinir la política tributaria" en América Latina y el Caribe, por un lado, "para fortalecer los ingresos públicos, pues habrá que volver a la senda de la disciplina fiscal" y, "en paralelo, para no perder de vista la equidad: la propia crisis es regresiva, por lo que es importante evitar que la salida de esta también lo sea en la región más desigual del mundo", aseguran Barreix y Roca.

El documento dice que "la posibilidad de diseño e implementación de las medidas propuestas es, claro está, distinta para cada país de la región, porque distinta es la situación de partida de cada uno respecto a la urgencia de sostenibilidad fiscal, el espacio fiscal (recaudación real versus capacidad tributaria) y la fortaleza institucional, en particular la de la administración tributaria, entre otros factores". En otro artículo se analizará cómo se transformó la administración tributaria.

Los Autores
Alberto Barreix
Alberto Barreix
Nació enUruguay
Doctorado enHarvard University

Alberto Barreix tiene una amplia experiencia en temas tributarios y macro fiscales. Durante varios años fue líder fiscal principal a cargo de asistencia técnica y programas de reforma fiscal en América Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Actualmente es consultor de este organismo. Ha liderado el asesoramiento internacional en proyectos de reformas tributarias en Chile, Costa Rica, El Salvador, República Dominicana, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay.

También fue docente en las Escuelas de Gobierno y de Leyes de la Universidad de Harvard.

Sus aportes al ámbito tributario son (como coautor): el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas semi-dual (junto a Jerónimo Roca), la Presión Fiscal Equivalente, el IVA Personalizado (junto a Jerónimo Roca y Martín Bés) y el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Integral y Devengado.

Los Autores
Jerónimo Roca
Jerónimo Roca
Nació en:Uruguay
Doctor en:(candidato) Economía Pública de la Universidad Complutense de Madrid

Jerónimo Roca se ha desempeñado como consultor en el área privada y pública. Entre 1991 y 2002 trabajó en la Dirección General Impositiva (DGI). Desde 2011 hasta 2015 fue subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, durante el segundo gobierno del Frente Amplio.

Es consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en temas de política tributaria y ha sido autor y coautor de varios documentos y papers sobre tributación.

Junto a Alberto Barreix integró en forma honoraria la Comisión de Reforma Tributaria instalada por el Ministerio de Economía y Finanzas en 2006 y que desembocó en una ley que comenzó a regir en 2007 y tomó algunas propuestas que ambos hicieron (por ejemplo el IRPF semi-dual o dual "a la uruguaya").

También junto a Barreix ha aportado al ámbito tributario: el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas semi-dual y el el IVA Personalizado (junto a Martín Bes además), entre otros.

El trabajo recuerda que "se ha reducido la brecha tributaria entre América Latina y el Caribe y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE". Esto es decir, la región "ha convergido en tributación respecto a la OCDE. En ese sentido, la presión fiscal equivalente de América Latina y el Caribe pasó de ser un 58,8 % de la presión tributaria de los países de la OCDE en 1990 a un 74,3 % en 2018, una reducción de 15,5 puntos porcentuales", añade.

Pero hay diferencias entre los países más desarrollados de la región y los otros. El trabajo muestra como la presión fiscal equivalente en el Mercosur más Chile y México es 28,3% del Producto Interno Bruto (PIB) de esa región y en el caso de la OCDE es 31,3% del PIB. 

Eso le daría pie a algún comentarista en forma liviana a decir que en esta región y en particular en Uruguay (uno de los países de presión fiscal equivalente más alta de América Latina y el Caribe junto a Brasil y Argentina) se pagan "impuestos nórdicos". 

Sin embargo, los datos muestran una situación totalmente diferente. Cuando la presión tributaria se mide en dólares en paridad de poder adquisitivo (PPA) y en términos per cápita, "la diferencia en valores absolutos (poder adquisitivo efectivo) entre América Latina y el Caribe y la OCDE es mucho mayor", afirman los autores. En efecto, mientras la presión tributaria promedio en la región es US$ 4.734, en la OCDE es US$ 12.375, es decir, 2,6 veces la de América Latina. Incluso si se toma al Mercosur más Chile y México, la presión fiscal en dólares en paridad de poder adquisitivo (PPA) y en términos per cápita es de US$ 5.250, es decir todavía la de la OCDE es más del doble.

"En definitiva, la cantidad real de recursos fiscales disponibles es muy superior en el mundo desarrollado que en los países de América Latina y el Caribe, especialmente cuando se consideran las cargas tributarias en relación con el tamaño de la economía y el nivel de imposición per cápita", concluyen los autores.

Hacia un IVA Personalizado

"Una de las características centrales del IVA es su regresividad", escriben Barreix y Roca. Esto se debe a que "cuando se considera el ingreso como indicador de bienestar" el impuesto pesa más en hogares de menores ingresos que en los de mayores ingresos. "Los hogares más pobres dedican un mayor porcentaje de su ingreso al consumo y, por tanto, al pago de IVA que los hogares de más altos ingresos", resumen.

"La amplia mayoría de los países ha seguido la misma estrategia para contrarrestar la regresividad del IVA: identificar bienes y servicios con alta participación en la canasta de consumo de los hogares de menores ingresos o considerados de interés social (canasta básica de alimentos, transporte, educación, salud) y excluirlos de la base imponible del impuesto (exonerarlos) o gravarlos a una tasa diferencial, menor que la tasa general", recuerdan.

Esta estrategia es denominada universal, "porque otorga un beneficio a todos los consumidores, independientemente de su nivel de ingresos", explican. Pero, la misma es "rudimentaria" ya que las exoneraciones y las tasas diferenciales del IVA "constituyen un subsidio generalizado, no focalizado y, por tanto, con un error de inclusión significativo" debido a que quienes más consumen (y por tanto más se benefician), son los hogares de mayores ingresos, añaden.

Por eso, los autores proponen ir hacia un "IVA Personalizado", también llamado "IVA P". 

El IVA Personalizado tiene tres elementos. El primero es generalizar la base imponible, es decir, se eliminan las exoneraciones "que se introducen con el propósito de beneficiar a la población de menores ingresos y que, en términos absolutos, acaban favoreciendo más, como se vio, a los deciles más ricos", expresan.

Barreix y Roca sugieren que "en el planteamiento teórico, solo se mantienen las exoneraciones necesarias para la administración del impuesto -el caso típico son los servicios de intermediación financiera- y aquellas que aseguren la consistencia en el tratamiento tributario de conceptos similares. Por ejemplo, si la inversión en activos físicos está exenta, la inversión en capital humano (educación) también debería estarlo".

"El segundo elemento de la propuesta es tener una tasa única de IVA. La generalización de la base imponible o la unificación de las tasas dependerán de la situación de partida de cada país", afirman. 

"La propuesta de personalización del IVA ofrece la posibilidad de unificar las tasas. Este es el caso de Uruguay, cuya tasa reducida (tasa mínima, 10 %) es 12 puntos inferior a la tasa general (tasa básica, 22 %)", agregan.

En el tercer elemento está la clave para que este tributo sea personalizado: "la implementación de una transferencia que compense -o más que compense- a los deciles de menores ingresos por el aumento de la imposición resultante de la generalización de la base (eliminación de exoneraciones) o la unificación de las tasas", dice el documento. 

Si bien el documento no lo especifica, de su análisis surge que para el caso de Uruguay, la propuesta sería: eliminar exoneraciones del impuesto, unificar la tasa de IVA (no tiene porque ser al 22%, ya que al eliminar exoneraciones y la tasa mínima, podría bajarse la tasa básica) y transferir dinero a los hogares de menores ingresos.

"Esto requiere: i) identificar a los beneficiarios de la transferencia, ii) determinar el monto del alivio a ser otorgado, y iii) implementar el proceso de entrega del beneficio", sostiene el informe. "En la región, son varios los países que ya realizan devoluciones de IVA a determinados grupos de contribuyentes: Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y Uruguay", recuerda. En Uruguay, los beneficiarios de la Tarjeta Uruguay Social del Ministerio de Desarrollo Social, pueden ver la devolución de 22 puntos y 10 puntos de IVA (según que bienes compren) al pagar con esa tarjeta.

Para Barreix y Roca, "los beneficiarios de la transferencia serían los hogares en condición de pobreza. La determinación del monto de la transferencia a realizar a los deciles pobres responde a un criterio objetivo: por ejemplo, si el nivel de pobreza es el 30%, a los tres deciles más pobres se les transferiría el aumento del impuesto en la canasta de consumo del decil 3. Por definición, esta transferencia (más que) cancela el impacto de la reforma sobre los deciles de más bajos ingresos".

"Esto hace viable el aumento de la imposición sobre los deciles más altos sin que resulten perjudicados los hogares más pobres. Los hogares que reciben la transferencia son ganadores en términos distributivos: su participación en el consumo después del IVA P es mayor a su participación después del IVA actual. Dependiendo del monto de la transferencia, puede incluso reducirse el nivel de pobreza de la sociedad . Mas aún, dependiendo del monto de la devolución y de los deciles beneficiarios, los cambios pueden hacer que el impuesto sea redistributivo (en tal caso, sería mezcla de devolución y subsidio). Además, puede tener otros usos, como destinar (parte) de la devolución a una cuenta personal de pensiones o salud", añaden.

¿Por qué ir hacia un IVA Personalizado? Hay varias ventajas, según los autores. "En primer lugar, el aumento de recaudación originado en la generalización de la base o la unificación de las tasas excede el monto de la transferencia a los deciles de más bajos ingresos, con lo que para el fisco resulta un saldo positivo, que debería financiar la provisión de bienes públicos de calidad", explican.

"En segundo lugar, un IVA generalizado y con tasa única favorece la neutralidad (igual tratamiento a todos los bienes y servicios) . Finalmente, una base imponible amplia y una tasa única facilitan la administración del impuesto y el control de la evasión, pero también la liquidación del contribuyente, aportando simplicidad. No obstante, debe reconocerse que la masificación de la factura electrónica y la explotación intensiva de los datos provenientes de ella hacen actualmente más fácil este control, aun en presencia de exoneraciones y tasas diferenciales", agregan.

Alberto Barreix
Alberto Barreix / Foto: Archivo El País

Un renovado impuesto a la renta personal

El impuesto a la renta es, "en rigor, un sistema de imposición que suele presentarse dividido en dos subsistemas, el personal y el empresarial. Sin embargo, esa es solo una perspectiva, ya que las rentas también pueden clasificarse como rentas del trabajo, empresariales y rentas pasivas del capital; como rentas domésticas o de fuente extranjera; como rentas de contribuyentes residentes y no residentes; o como flujos desde y hacia la jurisdicción", sostiene el informe.

Pese a que en Uruguay es muchas veces resistido, el impuesto a la renta personal se aplica en casi todos los países del mundo (salvo excepciones como algunos países árabes o algunos de menor desarrollo). En Uruguay se denomina Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF).

No obstante, en América Latina y el Caribe el impuesto a la renta personal está "muy poco explotado", aseguran Barreix y Roca. "Con ello, además de renunciar a recaudación potencial, se pierde un instrumento relevante de redistribución del ingreso, con sus consecuencias de economía política", agregan.

"Las razones de la baja recaudación del IRPF en América Latina son, entre otras, mínimos no imponibles y límites de los tramos gravados excesivamente altos; numerosas exoneraciones y deducciones o créditos; tasas bajas sobre las rentas pasivas del capital (alquileres, intereses, dividendos y ganancias de capital); alta informalidad y, por tanto, significativa elusión y evasión de las rentas no salariales", argumentan.

Este no es el caso de Uruguay, sobre todo después de la reforma del tercer gobierno del Frente Amplio que incrementó las tasas del IRPF a las rentas del trabajo (originalmente la máxima era 25%, en 2012 se llevó a 30% y en 2016 a 36%, además de agregarse tasas)  y redujo las deducciones del impuesto (en vez de liquidarse a las mismas tasas del IRPF, se pasaron a liquidar al 8% o al 10%).

Para verlo más claramente: "Uruguay es el único país de la región en el que la recaudación del impuesto sobre la renta personal (4,6 % del PIB en 2018) supera claramente a la recaudación del impuesto sobre la renta empresarial (2,8 % en dicho año)", recuerda el informe. Además de un IRPF con tasas elevadas, las múltiples exoneraciones al impuesto a la renta empresarial, producen esta diferencia.

Barreix y Roca señalan que "en el corto plazo, una de las pocas opciones disponibles para aumentar la tributación sobre la renta personal, en particular en los países donde el impuesto está semidualizado (grava con tasas menores a las rentas del capital que las del trabajo), es elevar la imposición sobre las rentas pasivas de capital. En los esquemas de imposición dual y semidual, las rentas pasivas de capital son gravadas con una tasa uniforme (en general) y separadamente de las rentas del trabajo, las cuales, por su parte, son gravadas con tasas marginales progresivas".

"Una opción disponible en el corto plazo en algunos de estos países es subir la tasa uniforme que grava las rentas pasivas de capital o, alternativamente, gravar estas rentas con tasas marginales progresivas, aunque, como hasta ahora, separadamente de las rentas del trabajo", remarcan. 

En el caso de Uruguay, la tasa máxima de las rentas del capital es del 12%.

"Sin embargo, en el mediano plazo, dado el levantamiento del secreto bancario a nivel doméstico, la identificación del beneficiario final y los avances en el intercambio de información internacional (a requerimiento y automático), la región puede ahora pensar en el modelo de imposición sintético (integral) como una opción válida, 'recaudable'", recomiendan.

El esquema sintético, también llamado integral, suma todas las rentas del contribuyente (sin importar de dónde provienen) y las grava según una estructura de tasas marginales progresivas aplicadas a tramos de ingreso.

"La superioridad teórica de este modelo, en particular, su mayor progresividad, podría ser ahora una realidad y ya no una excelente idea de aplicación casi imposible", afirman.

Para el caso de Uruguay, donde Barreix y Roca propusieron el IRPF semidual en la reforma que se implementó en 2007, se estableció que el tributo gravaba solamente las rentas producidas en el país, si bien en 2012 pasó a gravarse con criterio mundial las rentas de capital mobiliario. Los autores no tuvieron que ver con la reforma que se hizo en 2016. De hecho, eran partidarios de que la tasa máxima de IRPF fuera igual a la tasa del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE): 25%.

Pero, "las condiciones han cambiado desde 2009, a partir de los avances del Foro Global en términos de levantamiento del secreto bancario e intercambio de información automática, y permiten, ahora sí, la efectiva aplicación del criterio de renta global a nivel mundial", sostienen los autores.

El informe advierte que "debe analizarse con detenimiento que las tasas marginales no afecten el ahorro nacional, en especial el de la clase media, para facilitar el desarrollo del financiamiento empresarial y el mercado de capitales doméstico. Es conocido que uno de los problemas del impuesto a la renta personal es su eventual incidencia negativa sobre el ahorro. En efecto, al gravarse más los ingresos corrientes, el efecto sustitución (de consumo futuro por mayor consumo presente) puede ser superior al efecto renta (al sentirse más pobre a causa del aumento impositivo, el agente tiende a ahorrar postergando su consumo actual). Un argumento similar opera con los impactos en la disposición a trabajar".

En Uruguay, con una tasa marginal del 36% como máximo de IRPF, más aportes a la seguridad social y Fonasa, prácticamente el esfuerzo marginal se lo lleva el Estado y hace que la capacidad de ahorro sea baja. 

Barreix y Roca proponen para el impuesto a la renta personal "considerar el paso a la renta personal mundial, es decir, gravar las rentas obtenidas por los residentes tanto en el país como en el exterior". Esto es, todas las rentas (y no solo las de capital mobiliario como hace Uruguay actualmente).

Eso permitiría ampliar la base de imposición, no subir las tasas del impuesto para rentas al trabajo (en el caso de Uruguay incluso podrían bajar las más altas del IRPF a la renta del trabajo), elevar las tasas de las rentas del capital (ya no existe el riesgo de fuga de capitales debido al levantamiento del secreto bancario y el intercambio de información tributaria en forma automática entre fiscos de todo el mundo). Así no se castigaría al ahorro. 

"La desaparición del secreto bancario en la región y los avances de la transparencia tributaria internacional, el intercambio de información financiera y el conocimiento del (último) beneficiario de la propiedad de las empresas hacen ahora viable esta propuesta" de un impuesto a la renta personal comprehensivo (que alcance a todas las rentas), sintético (que las grave conjuntamente), mundial (comprensivo de las rentas domésticas y del exterior), expresan los autores.

Entonces, la reforma del IRPF que hizo Uruguay en 2016 fue a contramano de la tendencia internacional.

"Un paso adicional será gravar las rentas de capital según el principio de lo devengado y no de lo percibido. El principio de lo devengado —gravar las rentas cuando se generan— se diferencia significativamente del principio de lo percibido —por el que se gravan las rentas cuando efectivamente se perciben—. El principio de lo devengado evita, por ejemplo, la no distribución de utilidades o el diferimiento de la realización de ganancias de capital al solo efecto de aplazar el pago del impuesto, con las consecuentes distorsiones en las decisiones de inversión", propone el informe.

Jerónimo Roca
Jerónimo Roca / Foto: Cepal

Las modificaciones al impuesto a la renta empresarial

Para la situación de salida de la pandemia de COVID-19, los autores sugieren respecto al impuesto a la renta empresarial: "i) Admitir deducciones por pérdidas de ejercicios anteriores (carry forward) mayores a las actuales o por períodos más extensos.

ii) Suspender transitoriamente la aplicación de impuestos mínimos sobre la renta (habitualmente diseñados sobre ingresos o sobre activos) o reducir su carga, tentativamente por el mismo período concedido para deducir las pérdidas de ejercicios anteriores.

iii) Dado que los contribuyentes deberán endeudarse para obtener capital de trabajo (circulante) y reactivar sus empresas, podrían suspenderse o flexibilizarse las limitaciones a la deducción de intereses (subcapitalización).

iv) Admitir la depreciación (amortización) acelerada de las inversiones en activos fijos, conceder créditos por inversión o incluso tratarla como un gasto corriente".

Además, "en lo inmediato, los regímenes preferenciales, en particular las zonas francas, que se han beneficiado históricamente de la exoneración del impuesto sobre la renta, deberían realizar una contribución (temporal) extraordinaria a la sostenibilidad fiscal pospandemia si su actividad (medida por ventas) no se ha resentido significativamente", recomiendan.

"En el mediano plazo, deberían redefinirse estos incentivos para mejorar su diseño, implementación e impacto, muy especialmente en los casos donde las evaluaciones (de costo-beneficio o de impacto) han señalado ineficacia o ineficiencia de los regímenes", agregan.

En el caso de Uruguay, el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) grava con un 25% la renta neta que generan las empresas, aunque existen varios regímenes de incentivos fiscales que exoneran total o parcialmente este tributo (zonas francas, parques industriales, promoción de inversiones, etc.). Como se vio previamente, en el país la recaudación del IRPF supera largamente a la del IRAE.

Entonces, ¿qué se debe hacer? Al igual que en los tributos anteriores (IVA, impuesto a la renta personal) la propuesta de Barreix y Roca tiene un denominador común: ampliar la base imponible. ¿Cómo? Revisando los beneficios fiscales que se otorgan en cada país de la región. En vez de otorgar exoneraciones fiscales en forma prácticamente indiscriminada, se pueden establecer para aquellos aspectos que se entiende necesario promover.

Esto cobra especial relevancia cuando, con el impulso de Estados Unidos y la OCDE, un centenar de países (Uruguay entre ellos) acordó establecer un impuesto mínimo a la renta mundial y gravar la economía del conocimiento para evitar la erosión de la base imponible y el traslado de ganancias de un país a otro para pagar menos impuesto.

"Es necesario preguntarse cuál será el futuro de los beneficios tributarios en la región. Por un lado, y desde una perspectiva de economía política, todo indica que los gobiernos no renunciarán a conceder incentivos tributarios. Por otra parte, algunas de las iniciativas que se están discutiendo para gravar la renta de las empresas multinacionales podrían implicar la neutralización de dichos incentivos, es decir, los incentivos perderían eficacia para captar inversión extranjera directa y podrían quedar reservados exclusivamente a empresas nacionales", explica el informe que se terminó de elaborar en mayo (previo a que esta nueva tributación mundial se acordara).

Hay que atender a las pequeñas empresas

"Antes de la pandemia del COVID-19, las micro y pequeñas empresas ya eran una preocupación para los formuladores de política tributaria. Son el mayor empleador de la región, pero padecen de una alta tasa de mortalidad, y la gran mayoría de las que sobreviven se estancan en un bajo nivel de productividad", indica el informe.

Pero esto se agravó con el COVID-19. "A la salida de la pandemia, la tributación de las micro y pequeñas empresas será aún más preocupante por varios motivos: porque este sector será uno de los más golpeados por la crisis socioeconómica; porque empresas que ingresaron a la pandemia como medianas saldrán de ella como micro o pequeñas; y porque la aceleración del cambio tecnológico habrá impactado significativamente a este grupo de contribuyentes (pues las operaciones rutinarias que realizan, de bajo nivel de pensamiento crítico y mínima complejidad, serán las más proclives a ser automatizadas)", expresan Barreix y Roca.

Por eso, creen que se debe dar una atención especial a las micro y pequeñas empresarias, mediante un régimen simplificado. 

"Los objetivos de un régimen simplificado moderno deben ser: i) la inclusión de los pequeños contribuyentes, favoreciendo la formalidad y su cobertura por la seguridad social; ii) la simplicidad, facilitando la gestión de la pequeña empresa a nivel fiscal, financiero y tecnológico; iii) favorecer el cumplimiento tributario mediante la inclusión digital de los pequeños contribuyentes; iv) que el régimen, mediante el uso de la tecnología y el diseño legal, desincentive el 'enanismo fiscal' y reduzca la evasión; y vi) suavizar el aumento de las obligaciones de declaración y pago a medida que el contribuyente va creciendo", recomiendan los autores.

"Así, se propone un régimen simplificado para pequeñas empresas (o empresarios) consistente en un régimen de cuota fija o tasa sobre ventas (tipo monotributo) como matriz, complementado con un sistema de transición al régimen general", explican.

Según el informe, "el régimen general de cuota fija o tasa sobre ventas (tipo monotributo) debería tener muy pocas categorías (por escala de ventas) y ser sustitutivo del IVA, el impuesto sobre la renta y las contribuciones de la seguridad social. Este régimen tendría, además de un límite superior de ingresos, otros parámetros cuantitativos que, de ser superados, implicarían el pasaje automático al sistema intermedio de incorporación, sin que el contribuyente pudiese regresar al monotributo por un lapso determinado (de, por ejemplo, tres a cuatro años)".

"El sistema intermedio de incorporación pretende constituirse en un 'puente de plata' al régimen general, facilitando la transición. Es decir, superado el límite de ventas del monotributo comienza un periodo de transición (de tres a cinco ejercicios) al régimen general, durante el cual el pequeño contribuyente va pagando un porcentaje creciente de los tributos (IVA, impuesto sobre la renta y contribuciones a la seguridad social) generados. Una vez que el contribuyente ingrese al régimen general, podrá regresar al sistema transitorio o al monotributo (según se hayan reducido sus ingresos y los parámetros complementarios de control) solo si ha transcurrido cierto tiempo (de tres a cuatro años)", explica.

"El abuso a través del cese y creación artificial de una nueva empresa deberá controlarse mediante el registro del 'último beneficiario de la propiedad', a cuya implementación las jurisdicciones latinoamericanas se han comprometido con el Foro Global, siguiendo sus directivas", expresan Barreix y Roca.

El interés por gravar la riqueza y el impuesto al patrimonio

"La necesidad de financiar el gasto público extraordinario que los gobiernos han debido y deberán realizar como respuesta a la pandemia, y la necesidad de que dicho financiamiento sea progresivo (pues la pandemia está profundizando las ya muy significativas desigualdades preexistentes), han multiplicado el interés por la tributación sobre la riqueza", sostienen Barreix y Roca.

En ese sentido, explican que "en la región, podría defenderse la implementación del impuesto sobre el patrimonio dadas las dificultades que tienen los países para recaudar eficientemente la imposición sobre la renta, por diferentes razones: debilidades de la administración tributaria, dificultad para gravar las rentas de capital o del exterior, oportunidades de elusión y evasión que generan los beneficios tributarios, diseños imperfectos, etc.".

"Ahora bien, en la literatura se encuentran varios argumentos en contra de sumar a la imposición sobre la renta un impuesto al patrimonio, desde el ángulo de la eficiencia, de la equidad y de los problemas administrativos", añaden.

"La riqueza es una base imponible subexplotada en la región. En efecto, la recaudación de los impuestos sobre la propiedad en los países de la OCDE en los últimos 30 años (1,8 % del PIB, en promedio) ha sido sistemáticamente el doble de la que obtienen los países de América Latina y el Caribe (0,8 % del PIB)", argumenta el documento.

Entonces, para Barreix y Roca se debería "complementar la imposición sobre la renta con un impuesto sobre las herencias dados los problemas descritos de la tributación sobre la riqueza. Este impuesto reduce la desigualdad intergeneracional, representa un aumento de la igualdad de oportunidades al disminuir la riqueza transferida y se justifica, además, por razones meritocráticas: la riqueza transferida no es necesariamente una ventaja merecida, no guarda relación con el esfuerzo de quien la recibe y, por tanto, debería ser gravada".

"Debe reconocerse, sin embargo, que a nivel personal el impuesto sobre las herencias puede resultar injusto en determinados casos. Por ejemplo, la herencia «en vida» en forma de educación no está gravada, pero heredar un negocio familiar sí lo está. Además, en la práctica, la implementación y cobro de un impuesto sobre las herencias no es sencillo. Por lo pronto, debe incluirse un control e imposición de los legados en vida (incluyendo los fideicomisos, que operan como donaciones en vida). Por otra parte, y con el objetivo de preservar las unidades productivas , debería otorgarse un sistema de pago flexible en plazos y en tasas de interés", agregan.

De implementarse un impuesto a la herencia, igual "no debería descartarse la idea de cobrar un impuesto sobre el patrimonio neto transitoriamente, para conseguir un plus de financiamiento y un golpe redistributivo", aseguran los autores.

"Esta idea se justifica dada i) la históricamente muy desigual distribución del ingreso y la riqueza en los países de la región, ii) el aumento de dicha desigualdad durante la pandemia del COVID-19, y iii) que el impacto redistributivo de una mejor imposición sobre la renta, complementada con un impuesto sobre las herencias, no es inmediato, sino que, por el contrario, tomaría un tiempo considerable", explica el documento.

Recuerda que "en la región, son tres los países que actualmente gravan el patrimonio: Argentina, Colombia y Uruguay. Argentina y Colombia solo gravan el patrimonio personal, mientras que Uruguay también grava el de las empresas, incluidas las empresas públicas. Por su parte, Argentina grava el patrimonio ubicado en el país y en el exterior, pero Colombia y Uruguay siguen el criterio territorial, es decir, solo gravan a sus residentes por el patrimonio que poseen en el país. Colombia aplica una tasa única (1%), mientras que Argentina y Uruguay aplican tasas marginales progresivas. Uruguay recaudó el 1,02% del PIB en 2018 (0,98% por empresas y 0,04% por personas físicas); la recaudación de Argentina fue del 0,71% del PIB en 2019; y, finalmente, Colombia solo recaudó un 0,09% del PIB en 2019".

Entonces, "el impuesto al patrimonio parece ser un sustituto imperfecto del impuesto a las herencias porque grava toda la riqueza acumulada, incluida la que el individuo ha ahorrado para consumir durante su retiro. Este problema, no obstante, se atempera si solo los individuos de muy alto patrimonio son alcanzados por el impuesto, porque en estos casos es claro que la mayoría de la riqueza será transferida al heredero", explican.

Pero, las inversiones en maquinaria y equipamientos están generalmente exoneradas de este tributo y con la nueva economía cada vez son más los activos intangibles (lo que lo hace de difícil cobro). Entonces, se termina gravando a vehículos e inmuebles. Por ello, solo tres países de la región lo aplican.

Entonces, un paso adicional es fortalecer los impuestos a los inmuebles y vehículos.

"Respecto a los impuestos sobre la propiedad, como primer paso es necesario fortalecer la recaudación de los impuestos sobre los inmuebles —tanto residenciales (con un mínimo exento) como empresariales (deducibles en parte del impuesto sobre la renta) y tanto rurales como urbanos—, de muy bajo rendimiento en la región", afirman los autores.

"Adicionalmente, es necesario aumentar la recaudación de los impuestos sobre los vehículos. En primer lugar, estos impuestos, que son una forma de gravar la riqueza, mejoran la progresividad del sistema. En segundo término, tienen bajo costo de administración. En tercer lugar, ayudan a financiar la infraestructura vial. Además, contribuyen a corregir externalidades negativas asociadas: polución (ambiental y sonora), congestión y accidentes", añaden.

"Los impuestos sobre la propiedad inmueble se justifican porque recaudan sobre (parte) del aumento de valor que los inmuebles capturan de las mejorías en la infraestructura pública (iluminación, salubridad, caminería, aeropuertos, etc.). Son, junto al tributo a la tenencia y circulación de vehículos, los pilares de las finanzas subnacionales, a las que aportan estabilidad y progresividad", concluyen.

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