A 30 años del Tratado del Río de la Plata

Estamos a 30 años del Tratado del Río de la Plata que puso fin a un diferendo que arrancó en los comienzos de la vida independiente del Uruguay y que tuvo una serie de episodios muy complejos, incluso el más difícil ocurrido en la primera década del siglo XX cuando el Canciller Estanislao Zeballos trato de afirmar la tesis que todo el Río de la Plata era propiedad de Argentina. Es decir que Uruguay tenía una costa seca y por consiguiente cualquier bañista uruguayo chapoteando en las aguas de Pocitos lo estaba haciendo en aguas argentinas. Incluso recordamos un episodio de 1908 cuando una parte de la escuadra argentina —varios cruceros— realizo maniobras navales por la mañana y la segunda parte de estos ejercicios a los dos de la madrugada con gran destello de luces y atronador ruido de cañonazos que despertó a los sorprendidos los uruguayos. Los barcos de guerra argentinos lo hicieron casi encima de nuestras viviendas costeras. No faltaron otros episodios menos afortunados. Y este diferendo alcanzó también al Río Uruguay. Recordamos al Canciller argentino Dr. Carlos Saavedra Lamas que en sus libros entendía que "habiendo tenido España jurisdicción exclusiva sobre el río Uruguay y afluentes, la soberanía indivisa, total pasó a la Nación Argentina, heredera universal y única del Río de la Plata" y esto incluía todo el agua del río Uruguay. Para nosotros entonces, este Tratado es la "piedra angular" de una racional, moderna, justa y más profunda relación y vinculación con la Nación Argentina y un nuevo "status" en el Río de la Plata.

Al cumplirse este próximo 19 de noviembre los primeros 30 años del Tratado, El País y en particular nuestra sección especializada, entendió apropiado, para tener una visión histórica de ese Tratado, sus efectos y su proyección en el tiempo, entrevistar al Dr. Juan Carlos Blanco, su Canciller de entonces y al Dr. Washington Baliero, Profesor de Derecho Internacional Público en la Universidad de la Republica y en la Universidad Católica, y ex Presidente de la Comisión Administradora del Río de la Plata a la que continua vinculado como vicepresidente de la Delegación Uruguaya. A continuación ofrecemos los conceptos de cada uno de los entrevistados.

La firma del Tratado tuvo la virtud de poner en movimiento acciones que indirectamente contribuyeron o fueron factores estimulantes para la concreción de obras que hoy día son realidad pero además creó un clima de cooperación entre ambos países que perdura y se afirma constantemente.

Se construyeron los dos puentes, Paysandú y Fray Bentos, sobre el río Uruguay, que son factores de intensificación comercial, turística y cultural.

Después de varios años de proyectos infructuosos, se construyó la Represa de Salto Grande

Complementación y cooperación portuaria según lo establece el Artículo 27 del Tratado.

Se llegó a la creación del CAUCE.

El Tratado posibilitó ir a la creación y desarrolla de la industria pesquera del Uruguay.

Produjo la apertura de la exploración de hidrocarburos en el Río de la Plata y en el Frente Marítimo como ya se ha venido haciendo y se hace actualmente.

Permitió sin duda alguna, el acuerdo y la construcción del canal Martín García.

El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, jurídica y políticamente, fue resultado de una confluencia de elementos favorables que lo hicieron posible.

La iniciativa de las negociaciones que culminaron en el Tratado —dijo el Dr. Blanco— partió del Departamento de Límites de la Cancillería, entonces a cargo del Cnel. (R) Carlos Barros quien además desempeñaba con rango de embajador la Dirección General del Ministerio. La iniciativa me fue planteada en mi carácter de subsecretario, luego la transmitimos al ministro Dr. José A. Mora Otero, quien la apoyó, el presidente Pacheco Areco la autorizó, se hicieron los contactos diplomáticos con la Cancillería argentina y las conversaciones comenzaron de inmediato. Esto ocurre en 1971 cuado el presidente argentino era el general Lanusse. El grupo negociador uruguayo fue integrado por el Dr. Julio César Lupinacci, por el C/F Yamandú Flangini y luego se sumaron el Dr. Edison González Lapeyre y el C/N Ebert Grasso (Director de la Escuela de Guerra Naval). Argentina formó un grupo de similar composición.

Las negociaciones prosiguieron luego de asumir el Presidente Bordaberry quien dio respaldo total a las actuaciones mientras que en Argentina se sucedieron luego de Lanusse, las breves presidencias de Cámpora —a cuya toma de posesión el 25 de mayo de 1973 concurrió Bordaberry y yo acompañé como vicecanciller— y de Lastiri, asumiendo finalmente el general Perón el 12 de octubre de ese año. En ese momento el texto del Tratado estaba prácticamente listo, faltando definir sólo algunos aspectos puntuales, lo que permitió firmar el documento el 19 de noviembre de ese año, 40 días después que asumió Perón. Hubiera sido imposible —dice nuestro entrevistado— entre el 12 de octubre y el 19 de noviembre redactar y acordar un texto de la complejidad, variedad de materias y extensión —92 artículos— como es el Tratado. Incluso hubiera sido difícil hacerlo en los nueve meses de la presidencia de Perón hasta su muerte en 1974.

También es evidente, por más que el texto estuviera pronto, que no se podría haber llegado a la feliz culminación sin la voluntad política y la firme decisión de Perón de llevar adelante el Tratado, animado ciertamente de un genuino propósito de acercamiento y amistad hacia el Uruguay que se debe reconocer, a lo que Uruguay correspondió. Y es así que por la confluencia de todos estos elementos los pueblos de ambos países podemos felicitarnos de este logro internacional alcanzado.

Destacó nuestro entrevistado que se trabajó con un espíritu constructivo, de buena fe y sinceridad, en un ambiente cordial. "En la elaboración del texto se tomó un criterio novedoso y moderno pues en lugar de tratar de dividir el río con una sola línea a todos los efectos, ya fuera ésta la línea media o el canal más profundo, se optó por un criterio funcional que reconoce los diferentes usos del río y establece regímenes apropiados para cada uno. Esto en la práctica ha funcionado eficazmente durante estos treinta años y ha permitido eliminar las tensiones en las relaciones entre ambos países y las ha hecho más ricas y profundas al evitar conflictos en el río.

Desde el punto de vista de Uruguay, cabe reflexionar que es en su mejor interés, siendo un país relativamente pequeño entre dos colosos, el tener sus límites definidos y reconocidos internacionalmente. Es evidente que una situación de hecho, sin definición jurídica, favorece a las potencias con mayor poder en términos de economía y fuerza material que siempre podrán gravitar más fuertemente y crear situaciones y precedentes en su favor que luego será imposible revertir.

La delimitación, pues, es una consolidación de la independencia no solamente en términos territoriales sino también en toda la dimensión política de las relaciones con nuestros dos vecinos. Recuerda nuestro entrevistado que "la amenaza de posibles incidentes en el río inclinaba a menudo a una inconveniente política pendular, una especie de hipoteca sobre nuestras relaciones regionales que ahora ha desaparecido, permitiendo al Uruguay jugar un papel activo y estable de integración y de cooperación y ser un factor constructivo en la región sólidamente vinculado con ambos vecinos.

Nuestra situación geográfica y su consolidación en esta dimensión política se transforma también en una dimensión estratégica para la construcción de la integración regional.

SUS PROYECCIONES. El Tratado entonces debe mirarse y analizarse en el conjunto de la región. Siendo en sí mismo muy importante, no es una pieza aislada sino que se relaciona con muchos otros elementos. Pensemos que el Tratado del Río de la Plata fue precedido por el acuerdo con Brasil sobre el límite lateral marítimo; inmediatamente después del Tratado fueron creados el CAUCE y el PEC, los instrumentos de complementación económica y comercio con nuestros dos vecinos; fueron construidos los dos puentes sobre el río Uruguay; la represa de Salto Grande con Argentina, mientras que Brasil participó en la de Palmar. Se apuntaba así a la inserción regional de nuestro país, a la complementación energética vinculando los respectivos sistemas y a la complementación portuaria mediante los puentes que facilitan el acceso de las provincias argentinas del norte a los puertos uruguayos. A su vez, el artículo 27 del Tratado contiene en germen el concepto de cooperación portuaria para eficientizar sus servicios portuarios para ofrecer los mejores rendimientos y seguridad y aprovechar las facilidades que mutuamente se otorguen en sus respectivos puertos, según la visión europea de puertos próximos entre sí. De modo que el Tratado del Río de la Plata debe ser visto, a mi juicio, como una piedra central para construir un relacionamiento muy activo en la región, como se consiguió.

En esa dirección —añade el Dr. Blanco— fue también la iniciativa uruguaya en la reunión de la Cuenca del Plata realizada en Buenos Aires en 1974 el promover que dicho sistema, dedicado principalmente a los aspectos de infraestructura, se transformara en un acuerdo de complementación económica y comercial. Para ello propusimos modificar las reglas de la Alalc —aspiración que luego se concretó con la Aladi— para permitir un acuerdo de esa naturaleza, bajo lo cual se pudo crear el Mercosur, prefigurado ya en el Cauce y en el PEC.

Paralelamente se hicieron el primer convenio económico comercial con la entonces CEE y un acuerdo de garantía para inversiones con EE.UU. de manera de complementar y equilibrar nuestros vínculos regionales con otros vínculos ajenos a la región.

En honor a la verdad —dice el Dr. Baliero— la posición tan radical argentina perduró tan solo unos pocos años porque se zanjó con el Protocolo Ramírez-Sáenz Peña en 1910. Muchas veces el Ingeniero Emilio Mitre, entre otros prestigiosos especialistas argentinos, desestimando la Doctrina Zeballos, conceptuó por entonces que si los dos paises hubieran ido a un contencioso internacional, seguramente con todos los reconocimientos de soberanía que en el siglo XIX había hecho Argentina en favor de la soberanía del Uruguay, incluso el propio Zeballos dijo "habríamos sido derrotados en un pleito internacional por nuestras propias memorias oficiales donde constan los innumerables reconocimientos de soberanía hacia el Uruguay en el Río de la Plata". Sin duda Emilio Mitre fue un hombre muy inteligente y creativo, un gran rioplatense, abiertamente partidario de llegar a una solución. Y costó mucho llegar a la solución y no porque hubiera mala voluntad de ambos países porque para entonces el enfrentamiento era Uruguay a favor de la linea media y la Argentina por el thalweg.

Y Argentina defendía el thalweg porque no quería que su navegación, de interés vital, quedara en la jurisdicción del país vecino o sea del lado uruguayo. Ahora bien, el problema de aceptar el thalweg era que Uruguay se quedaba con una parte muy inferior del río y eso indudablemente afectaba sus legítimos derechos iguales en el Plata como corribereño. Por otro lado, no es que Argentina tuviera mala voluntad, sino que si aceptaba la línea media, los canales quedaban exclusivamente en jurisdicción uruguaya, especialmente en el Plata Superior. Entonces era obvio que su vital riqueza productora saliendo desde el Paraná, hubiera quedado en jurisdicción uruguaya. Por eso costó tanto llegar a una solución.

Además estaban todos los problemas históricos y aun afectivos, el tema de Martín García, el tema de la pesca no solo importante en el Río de la Plata sino en el Frente Marítimo, ya que es una de las áreas ictícolas mayores del mundo como se sabe y el tema fundamental de la navegación en el Río de la Plata. Pero se llegó a una solución muy inteligente y al celebrarse los 30 años del Tratado lo que hay que rescatar es cómo fueron capaces argentinos y uruguayos, uruguayos y argentinos, de trabajar todos juntos en todo esto, que dicho sea de paso fue negociado con anterioridad al gobierno de Perón. Es decir el Tratado con Uruguay ya estaba preparado por el gobierno anterior. Es cierto que la voluntad política de Perón fue decisiva e importante pero el Tratado que se dice equivocadamente que fue obra de Perón no fue tan así. No obstante reconocemos la grandeza que tuvo Perón de entender que este Tratado era justo, contemplaba los intereses de las partes y fue firmado el 19 de noviembre de 1973 cuyo trigésimo aniversario celebramos.

Yo rescataría de este Tratado que es un ejemplo no solo de hermandad, de comprensión rioplatense sino que es un Tratado muy inteligente. Creo que como toda obra humana, es perfectible, todos sabemos que hubo intereses y opiniones muy respetables tanto del lado argentino como del lado uruguayo, muy opuestos al Tratado. Sabemos de sectores políticos muy importantes en la vida nacional, figuras muy destacadas que estuvieron en contra y bueno en la óptica de ese momento podía ser cierto que no se vieran con buenos ojos algunas soluciones.

Pero el tiempo que no solo es gentilhombre sino que es un caballero justiciero, ha demostrado que el Tratado fue una gran solución y una gran herramienta que no solo consagró la hermandad rioplatense, que no solo inteligentemente resolvió problemas seculares, sino que fue una demostración de como con inteligencia se pueden llegar a superar los problemas más complicados. El Tratado de Límites que es una obra de ingeniería jurídica, de ejemplar conciliación de intereses, es básicamente un ejemplo de como resolver adecuadamente y con espíritu de hermandad problemas complejos. (Es obvio que siempre habrá dificultades, que siempre habrá enfrentamientos de intereses porque los países son diferentes, y las relaciones tienen altas y bajas.) Es mas —agrega el Dr. Baliero— es un Tratado de solución de problemas limítrofe-fluviales que ha sido tomado como ejemplo en diversos lugares del mundo, porque realmente es ejemplar la forma como resuelve los problemas. Eso es lo primero que rescataría, la inteligencia, que tuvieron los tratadistas y repito el tiempo que ha pasado ha avalado esas soluciones. El Tratado da un marco jurídico para solucionar controversias futuras o sea que es un verdadero estatuto para el uso del río. Y establece un marco adecuado para la solución de todas las controversias que puedan plantearse en el río. En ambos países, tanto en Argentina como Uruguay, todavía no se le ha reconocido, estimo, en su verdadera dimensión, los méritos enormes de los tratadistas, de los negociadores, en conciliar intereses contrapuestos lo que no era fácil. Como solucionar el tema vital de la navegación para la Argentina sin afectar el legítimo derecho del Uruguay para una división igualitaria del río. Y ello se logra mediante esta ingeniosa solución de las franjas de jurisdicción exclusiva y las aguas de uso común.

Porque si se pregunta cual es la frontera en el río, cabe afirmar que no hay una sola frontera. Hay una verdadera distribución de jurisdicciones y el Tratado es muy cuidadoso en este punto. El Tratado parte de la base, a mi entender, que la franjas de 2 y 7 millas de jurisdicción exclusiva, es lo mas parecido a la total soberanía estatal. Y los países tienen en ellas todas las potestades de país soberano pero con una excepción. Porque se consagra el derecho a la navegación en todo el río. Es decir la Argentina puede navegar sin pedir permiso en nuestra franja de jurisdicción exclusiva y lo mismo nuestros barcos. Y en las aguas de uso común, es una zona de jurisdicciones compartidas. Y se llegó a la muy inteligente solución que los canales de navegación, y que el canal principal del Río de la Plata, quedara en aguas de uso común con iguales derechos de navegación. Otra de las soluciones fue sobre el tema de la pesca que es un ejemplo en el mundo de como compartir los recursos pesqueros comunes mas allá de las dificultades que ya sabemos existen, comerciales, técnicas, científicas para distribuir los cupos de pesca, que es un problema permanente.

Afirma Baliero que a partir del Tratado se destrabaron una cantidad de cosas y se hizo posible una formidable labor de integración: se hicieron las obras de los puentes sobre el río Uruguay, la represa de Salto Grande, el canal Martín García, es decir se paso de la confrontación a la cooperación y esto es lo más rescatable del Tratado.