Uruguay deberá encarar las reformas estructurales largamente pospuestas

A lo largo del año 2004 ECONOMIA & MERCADO interrogó a varios economistas de distintas escuelas de pensamiento acerca de las reformas estructurales necesarias que permitan a nuestro país hacer sostenible la actual recuperación económica. Dada la relevancia de esa temática, sobre todo ante la asunción de un nuevo gobierno el próximo 1º de marzo, se ofrece a continuación una síntesis de las respuestas de diez entrevistados, con la advertencia de que están presentadas en el formato de un panel de debate a efectos de su más fácil lectura.

—¿Cuáles deberían ser las prioridades en materia económica del próximo gobierno?

Javier de Haedo —Ojalá que la prioridad no sea hacer un ajuste fiscal, como sucedió otras veces. (...) Sería deseable que la atención de la nueva administración no estuviera centrada en temas que deberían tener consenso y, como sucede en los países exitosos, la discusión se dedique a tratar cuestiones como qué estructura de impuestos establecer, qué gastos públicos priorizar, qué políticas sociales impulsar. También sería deseable que, independientemente del gobierno que tenga el país, se mantuviera la tendencia hacia una mayor apertura de la economía para que Uruguay sea menos vulnerable a los impactos de la región, que se realizaran reformas que faciliten la competencia en los diversos sectores de la economía y que bajara el gasto público como fracción del PIB, lo que facilitaría efectuar reducciones impositivas. (15 de abril de 2004).

—¿Qué otras prioridades básicas señalaría para la próxima administración?

Michele Santo —Por cierto deberá encarar las reformas estructurales, tanto a nivel del Estado como de las empresas públicas, que el país ha venido posponiendo durante mucho tiempo. Es difícil prever cómo se va a procesar la discusión acerca si es en términos de asociación, privatización, etc. de los entes estatales, pero indudablemente los servicios públicos tendrán que proveerse a precios competitivos y con la calidad adecuada. Además, el nuevo gobierno debería preocuparse de profundizar la desregulación de todos los mercados de bienes, servicios y factores productivos en los que sea posible la competencia, así como de promover marcos regulatorios adecuados cuando por razones de índole técnica o de tamaño de mercado no sea posible la competencia, a los efectos de conseguir una mejor asignación de los recursos y una mayor productividad global de la economía que dinamice el crecimiento futuro. (25 de marzo de 2004).

Crecimiento sostenido

—¿Qué tipo de políticas puede sustentar la incipiente recuperación económica de Uruguay?

Daniel Oks —A mediano plazo, es fundamental crear condiciones para elevar la inversión dado que su participación en el PIB ha disminuido de 15.6% en 1998 a 12.2% en 2002. Para ello se requiere crear un clima de inversión más favorable, lo que supone a su vez asegurar la sostenibilidad fiscal, la estabilidad financiera, un marco regulatorio pro-competencia y reformar el Estado para fomentar la iniciativa privada. Asimismo, Uruguay tiene una oportunidad de ingresar eventualmente en una senda de crecimiento impulsado por la innovación en tecnología y procesos de conocimiento, como ya han demostrado su incipiente industria de software, las agroindustrias y el turismo. (29 de enero de 2004) .

—En el marco de esas políticas, ¿qué reformas son claves para mejorar las perspectivas de un crecimiento sostenido?

Daniel Oks —Las reformas en los mercados de capitales me parecen muy importantes para dinamizar el proceso de inversión, sobre todo en vista de la pérdida de confianza en el sector bancario a pesar de que la crisis financiera ha sido bien manejada en comparación con lo acontecido en otros países que sufrieron fenómenos similares en la región. Debe reconocerse que el gobierno uruguayo finalmente se decidió liquidar a los bancos insolventes y efectuar una reestructura de la banca estatal, cosa que no es usual en otros países latinoamericanos. También es visible el esfuerzo por mejorar la gestión prudencial y la supervisión financiera. Algo similar debería hacerse en los mercados de capitales, en donde hay un potencial de expansión importante. (...) En última instancia, la principal limitación parece ser la falta de buenos proyectos de inversión y es la misión del sector privado identificar y gestionar tales proyectos. El rol del Estado debe limitarse a crear un marco estable, predecible y amigable para los negocios. (29 de enero de 2004)

—¿Qué reformas podrían instrumentarse en el área de servicios públicos?

Daniel Oks —Para empezar habría que rever la estructura de gobierno corporativo que rige a las empresas públicas uruguayas. (...) El staff de las empresas públicas tiene que ser elegido con criterios estrictos de competencia técnico-profesional y los integrantes de los directorios deben ser designados con un criterio similar y no por motivos políticos que generan de por sí un manejo clientelístico de estos organismos.

También hay que mejorar las condiciones de competencia en el sector de infraestructura. Esto no implica necesariamente privatizar las empresas públicas, pero sí abrir la puerta para que otros participantes puedan ingresar a competir en los diversos mercados. No basta con que estos propósitos se incluyan en una ley sino que hace falta fortalecer los órganos reguladores y de supervisión, porque muchas veces en teoría se puede facilitar el ingreso de empresas privadas, pero en la práctica se bloquea ese acceso a través de contratos preestablecidos entre las empresas existentes y los grandes consumidores. Por consiguiente, existe un amplio espacio para fortalecer la oficina de defensa de la competencia y la autonomía efectiva de los entes reguladores: Ursea y Ursec. (29 de enero de 2004).

Javier de Haedo —(...) A lo más que se puede aspirar es a eliminar monopolios, pero no se puede pensar en privatizar las empresas públicas. Eso no deja de ser una buena solución. Ojalá vayamos a una economía competitiva, flexible y sin monopolios, independientemente de que sea con o sin privatizaciones. Después de todo no sería bueno privatizar monopolios. (15 de abril de 2004).

—¿Qué políticas deberían aplicarse para que el crecimiento sea sostenible, especialmente teniendo en cuenta el proceso de reactivación económica iniciado en 2003?

Carlos Viera —Es necesario reforzar los procesos de inversión y de crédito, reactivar el mercado interno y lograr que el sector agroexportador opere como motor de la recuperación. Deberá procurarse que haya mecanismos de transmisión desde el exportador hacia el productor y desde la exportación hacia el mercado interno. Pensamos que el país está en condiciones de ofrecer buenas posibilidades para la canalización de la inversión. La clave está en cambiar la concepción del equilibrio macroeconómico, no concibiéndolo sólo en materia de estabilidad de precios sino como un equilibrio integral, que contemple mucho más que hasta ahora la situación del mercado cambiario y del mercado laboral. Quiere decir que estamos hablando de una cosa muy distinta de lo que se ha querido presentar como aumento de la inversión a fines del año 2003, que consiste sólo en un crecimiento en la variación de existencias (más ganado en los campos, más stock de petróleo, etc.). Doy por supuesto que la inversión tiene que ser capaz de impulsar al empleo y el salario. (1º de abril de 2004).

—¿Qué reformas económicas deberían tener prioridad en el mediano plazo?

Ignacio de Posadas —Es un error mirar la realidad de Uruguay en clave exclusivamente económica. Por cierto el próximo gobierno, sea del partido que sea, no tendrá una gama descomunal de opciones en esa materia. En consecuencia, no se le debe prometer a la ciudadanía que se van a hacer maravillas con la economía. Además, habría que plantearle pocas propuestas a una sociedad con escasos recursos económicos y con pocas ganas de cambios drásticos. A mi juicio, el tema prioritario pasa por la educación, que está en una situación grave y que, al mismo tiempo, constituye una de las apuestas fundamentales que la sociedad uruguaya debe hacer. (6 de mayo de 2004).

Ajuste fiscal

—¿Qué restricciones habrá de imponerle el endeudamiento público al manejo fiscal del nuevo gobierno?

Alfonso Lema —El elevado nivel de endeudamiento, que hoy es superior al 100% del PIB, le impone al próximo gobierno una seria restricción en el manejo de la política fiscal. Y esa restricción no será operativa solamente durante 2005. En el mejor escenario, el problema de la deuda podrá ser mitigado sólo con una férrea disciplina fiscal durante varios años. (9 de setiembre de 2004).

—¿Qué instrumentos de política económica aparecen como los más aptos para cumplir con esos fines?

Horacio Morero —La política fiscal debe ser austera. Lo ideal sería que el gasto público creciera a una tasa inferior a la de los ingresos tributarios, de forma de garantizar la ampliación del superávit primario. Esto contribuiría a mejorar la percepción de los inversores y a consolidar la capacidad de pago del Estado uruguayo. Esto no implica que el nuevo gobierno, en línea con sus propuestas, no haga un reacomodamiento del gasto, dándole prioridad a las áreas que le parezcan más necesitadas de atención. También, dentro del reducido margen de maniobra, la próxima administración puede encarar cambios en el sistema tributario que tengan efectos sobre la evolución de los distintos sectores de la economía. (9 de setiembre de 2004).

—¿Prevé que el próximo gobierno también deberá recurrir a un ajuste fiscal?

Carlos Viera —Le respondo con un "no" rotundo porque la economía uruguaya no toleraría más ajuste fiscal. Hay que sustituir el "círculo vicioso" del ajuste permanente por un "círculo virtuoso" del crecimiento. Se debe apostar a equilibrar la economía en base al crecimiento y no al ajuste. Esa fue la tónica marcada en Estados Unidos para buscar una salida a la recesión que lo aquejó en los últimos años. En definitiva, continuar expresando la necesidad del ajuste permanente constituye una exageración ideológica que no conduce a nada. (1º de abril de 2004)

Michele Santo —Es sabido que uno de los grandes errores de la gestión del presidente Batlle consistió en no haber hecho un ajuste fiscal al inicio de su administración. De ese modo se fue quedando sin ningún tipo de margen para enfrentar posibles cambios negativos en la coyuntura regional e internacional, como ocurrió en el año 2002. Por lo tanto, sería más que deseable que el próximo gobierno se curara en salud y aplicara un ajuste fiscal al comienzo de su gestión para consolidar una situación de superávit primario por encima del 4% del PIB en 2005 a efectos de estar preparado para superar eventuales impactos desfavorables en el ámbito internacional que inevitablemente se van a dar. (7 de octubre de 2004).

Política tributaria

—¿Qué cambios o ajustes Ud. recomendaría en materia tributaria para el mediano plazo?

Ignacio de Posadas —Es muy difícil que la economía uruguaya alcance un desarrollo sostenido sin inversión. Hoy no es atractivo invertir en un país que tiene una pesada carga tributaria, una maraña de impuestos y perspectivas de que se aplique un impuesto a la renta personal.

En consecuencia, hay que ir a una depuración del sistema tributario, eliminando el conjunto de impuestos pequeños, que recaudan poco y nada. Hay que racionalizar el IVA, generalizándolo, terminar con las innumerables exoneraciones y disminuir la brecha entre sus tasas. Por último, pero no menos importante, se debe reorganizar y fortalecer la administración tributaria, porque no tiene ningún sentido aumentar impuestos si los controles no funcionan eficientemente. (6 de mayo de 2004).

—¿Qué tipo de reasignación del gasto sería necesario impulsar el proyecto de presupuesto para el período 2005-2010?

Carlos Viera —Estoy convencido que hay gastos de funcionamiento del Estado que son superfluos y, por tanto, allí habrá que actuar. También existe un gasto social que se debe preservar e incrementar en alguna medida. Eso implica que el EP-FA ya esté proyectando una reestructura del gasto en ese sentido. Así como dije que el país no resiste nuevos ajustes, tampoco resiste aumentos en la presión fiscal. Por lo tanto, las finanzas del Estado uruguayo imponen una reestructura en la tributación, en donde por razones de conveniencia y de equidad es necesario que se aligeren los impuestos que están recayendo actualmente sobre las Pymes y sobre las personas con menores ingresos y que, en el otro extremo, quienes disponen de más recursos contribuyan en mayor medida al financiamiento del gasto público, como sucede en la gran mayoría de los países. (1º de abril de 2004).

—¿Cuáles deberían ser las prioridades del próximo presupuesto quinquenal de Uruguay?

Juan Carlos Protasi —Se va a tener que conciliar el equilibrio fiscal con la responsabilidad de reducir la pobreza. Esto no se logra necesariamente con una mayor participación del Estado sino con un Estado más eficiente. En la medida que las instituciones gubernamentales no se adapten a las nuevas exigencias de eficiencia será poco lo que se podrá hacer en el área social. Fijar una meta fiscal resulta importante, pero no es lo único que se debe tener en cuenta en materia presupuestal. Para alcanzar la estabilidad social y económica es necesario mejorar la calidad del gasto en áreas como salud, educación, etc.

También se requiere fortalecer la capacidad presupuestal para responder a las fluctuaciones cíclicas. Por eso es necesario ajustar los gastos de modo que tengan presente esas variaciones cíclicas. No se puede proyectar el presupuesto nacional pensando que la recaudación va a aumentar un 20% todos los años. (29 de julio de 2004).

Sin duda la política de integración figura entre los factores que jugarán decisivamente en el crecimiento de la economía uruguaya. Al respecto, ECONOMIA & MERCADO recogió dos visiones contrapuestas del Cr. Carlos Viera y del Cr. Juan Carlos Protasi respecto a la futura relación del país con el Mercosur. Los comentarios fueron los siguientes:

Carlos Viera —En el escenario regional sobresale una oportunidad magnífica que consiste en el nuevo diseño del Mercosur. En ese contexto, se le abren a Uruguay grandes posibilidades de obtener un apoyo mucho mayor para lograr un crecimiento sostenido. Es posible alcanzar un acuerdo sobre cadenas productivas, en el cual Uruguay, por ser el país menor del bloque, no tenga que reproducir a nivel regional la división internacional del trabajo. Otros canales de enorme importancia se pueden abrir en materia de financiamiento y hacer valer el poder conjunto de negociación hacia fuera. Por supuesto, el Mercosur necesitará una etapa para plasmar este rediseño, pero la perspectiva es muy halagüeña y, en el marco de una mayor afinidad de los gobiernos, puede haber interesantes adelantos que serán de gran impacto sobre una economía pequeña. (1º de abril de 2004).

Juan Carlos Protasi —El crecimiento de la economía uruguaya estuvo ligado a los vecinos y sus impactos no los pudimos evitar. Cuanto más nos integremos a ellos más tendremos que soportar sus inestabilidades. Obviamente no podemos recortar a Uruguay del mapa y no tenemos más remedio que aprender a responder frente a estos shocks; pero si nos integramos a otros mercados, sufriremos menos. En este aspecto, no podemos negar que el gobierno (del Dr. Batlle) delineó una política que a muchos no les gusta, pero que dio sus frutos. (29 de julio de 2004).

—¿Se puede pensar que los bancos públicos contribuyan de manera importante a financiar el crecimiento económico del país?

César Failache —Resulta importante fortalecer una banca pública dinámica y eficiente. La crisis reciente nos obliga a evaluar los aspectos positivos y negativos de la participación del Estado en el fomento del desarrollo, a efectos de reiniciar el ciclo de crecimiento sostenido en el mediano plazo. Para ello se deberá recurrir a la participación de la banca pública sin resquemores ideológicos, pero considerando la necesidad de que sea dinámica, competitiva y funcional al crecimiento y que contribuya a resolver los problemas de atención de segmentos de empresas no atendidas por el mercado. Es fundamental avanzar en la "modernización" de las actividades financieras que lleva adelante el Estado, profesionalizar la gestión de las mismas y prevenir la captura de dichas instancias por grupos de presión. La propuesta de construir un holding de la banca pública puede ser un camino en este sentido. (22 de julio de 2004).

—¿Qué opina de la actual composición del sistema financiero uruguayo donde sigue siendo mayoritaria la participación de la banca estatal?

Carina López Espiño —En Uruguay, la situación de la banca estatal está en un nivel intermedio. Luego de la gran limpieza de la cartera del Banco de la República (Brou), el desafío a futuro pasa porque su política crediticia mantenga estándares prudentes, es decir, que no comience a financiar carteras malas que terminan siendo subsidios más o menos directos. Por lo tanto, sería conveniente que el nuevo gobierno establezca los objetivos del Brou con la mayor transparencia posible. El desafío es que la banca pública no vuelva a experimentar en el mediano plazo, lo que es recurrente en los países emergentes: en algunos casos, los créditos son utilizados para fines sociales y, en otros, para objetivos netamente políticos, lo que termina ocasionando serios problemas de gestión y necesidades cíclicas de capitalización o de salvataje. (16 de diciembre de 2004).