Sobre las modificaciones al IRPF

GONZALO RAMÍREZ

El 10 de marzo pasado el Presidente de la República en reunión del Consejo de ministros celebrada en Paso de los Toros, puso fin a una disputa entre el ministro de Economía y varios sectores del partido de gobierno, vinculada a la fecha en la cual se implementarían los primeros cambios al IRPF.

Así, el Diario El País en su edición del día 11 de marzo bajo el título, Vázquez anticipa cambio de IRPF con el gasto a la vista, informaba: "Tabaré Vázquez laudó ayer en la interna frentista: dejó atrás el planteo del ministro Danilo Astori de esperar hasta el 2009 para los cambios al IRPF, que irían en julio en una ley separada y no en la rendición de cuentas."

De acuerdo con esta información, durante los próximos meses el Parlamento debería optar entre las diferentes opciones que se manejan a los efectos de aliviar la carga tributaria, ya que los cambios que se habrán de instrumentar, implican una disminución de la recaudación que oscilaría entre los 40 y los 80 millones de dólares.

A los efectos del análisis comparativo de las diferentes opciones técnicas, utilizaremos como supuesto una pérdida de recaudación o disminución de la presión tributaria equivalente a 80 millones de dólares.

En este sentido, prevemos que el Ministerio de Economía habrá de ceder en su postura inicial de aumentar el mínimo no imponible del IRPF en una Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC), para llegar a 2. Esto implicaría que el mínimo no imponible del IRPF quedaría fijado en $ 12.425 en vez de en $ 10.650 como pretende el MEF. Recordemos que el 6 de diciembre pasado en ACDE, el subsecretario de Economía había anunciado que se incrementaría el mínimo no imponible en 1 BPC -de $ 8.875 a $ 10.650- , con lo cual el 20% de los trabajadores dejarían de pagar el IRPF, lo que representaría una pérdida de recaudación de US$ 40 millones.

LOS CAMBIOS Y SU IMPACTO. Advertimos a los lectores que la finalidad de este artículo es promover una discusión teórica sobre las ventajas y desventajas de los cambios sugeridos por los distintos actores políticos, para lo cual utilizaremos los números y datos que se manejan públicamente, recordando que los mismos pueden no ser exactos.

a) Si se incrementa el mínimo no imponible del IRPF en 1 BPC, el costo fiscal sería de US$ 40 millones. En cambio, si se incrementa en 2 BPC, la cifra debería ser mayor a los 40 millones y menor a los US$ 80 millones, considerando que son menos los contribuyentes que se encuentran en la franja de ingresos mensuales situada entre los $ 10.650 y $ 12.425, respecto de los contribuyentes que hoy se encuentran comprendidos en la franja de los $ 8.875 a $ 10.650.

b) La otra opción manejada por el MEF, es reducir en un punto porcentual la tasa básica del IVA -de 22% a 21%- lo cual tendría un costo fiscal de US$ 80 millones anuales. Según el Ministro Astori -ver El País del 10 de marzo- ésta sería la medida más democrática, ya que beneficiaría a la mayor cantidad de personas.

c) Por último, el Presidente de la República manejó en el Consejo de Ministros de Paso de los Toros, dos opciones adicionales y complementarias: "darle a la población la opción de tributar en forma individual o por grupo familiar y la ampliación de las deducciones por hijos menores".

A los efectos del presente análisis teórico, debería considerarse la posibilidad de que se introduzcan cambios en la base de cálculo de la estructura del IRPF, para transformar el actual impuesto a los "ingresos brutos" que permite deducciones mínimas de gastos personales y familiares, en un verdadero impuesto personal y progresivo a la renta neta de las personas físicas. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que las reformas tendientes a dotar al actual IRPF de mayor personalidad y precisión, es el camino técnicamente correcto y a la vez el más justo. Por lo tanto, si los números fiscales permiten reducir la recaudación en US$ 80 millones de dólares anuales, la reducción debería concentrarse en habilitar mayores deducciones personales a los contribuyentes del IRPF, para gravar así la verdadera renta neta de las personas físicas. Recordemos que desde la presentación del proyecto de reforma tributaria al Parlamento, el MEF viene anunciando que se habrán de realizar los cambios necesarios para transformar el actual impuesto a los "ingresos", en un mejor impuesto a la renta neta de las personas físicas, lo cual requiere de mayores controles por parte de la DGI. En definitiva, si el fisco ya está preparado para controlar un impuesto a la renta de las personas físicas similar al que se aplica en los países desarrollados, sin que se incrementen sensiblemente los niveles de evasión y los gastos de fiscalización, habrá llegado la hora de implementar los anunciados cambios. De lo contrario, igualmente se mejoraría la actual estructura del impuesto, por la vía de incrementar la deducción de los gasto fictos familiares -por número de hijos- o permitiendo liquidar el tributo bajo la modalidad de núcleo familiar.

Como dato de la realidad, no hay que olvidar que en el correr de este año se expedirá la Suprema Corte de Justicia sobre la constitucionalidad del IRPF a los jubilados, lo cual podría dejar al fisco con US$ 100 millones menos de recaudación por año, lo que incidirá de manera importante en la cuantía de los cambios anunciados.

EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS. Desde el punto de visita político, incrementar el mínimo no imponible en 2 BPC es sin duda la medida más popular, puesto que se trataría de reducir la incidencia del impuesto que mayor resistencia ha generado en la población. No en vano se califica al impuesto a la renta de las personas físicas desde el punto de vista de la "psicología tributaria", como impuesto irritante, por contraposición a los impuestos indirectos como el IVA, que se califican como impuestos anestesiantes. Estos últimos a diferencia de los impuestos directos -irritantes- implican para el contribuyente legal la conciencia de su traslación inmediata hacia el contribuyente económico.

Nadie sabe mejor que el comerciante, que el IVA se traslada hacia el consumidor, mientras que para este último se trata de un impuesto "invisible", que se confunde con el precio.

Por eso, la mayor ventaja de incrementar el mínimo no imponible del IRPF respecto a una rebaja del IVA, radica en que la reducción impositiva repercutirá directamente en la persona a la que se pretende beneficiar. En este sentido, la rebaja tributaria incide directamente en el contribuyente de IRPF, que deja de pagar cuando sus ingresos quedan por debajo del mínimo imponible o simplemente paga menos impuesto, porque se excluye del mismo un tramo mayor de sus ingresos. Este razonamiento es igualmente válido para cualquier cambio en la estructura del IRPF, el cual se va a reflejar de forma total e inmediata sobre el contribuyente. En cambio, si se opta por rebajar el IVA en un 1%, para que la rebaja se traslade en forma inmediata y total a los contribuyentes económicos del impuesto, todos los comerciantes deberían ajustar sus precios en forma automática y en igual proporción, lo cual es prácticamente imposible. Por lo tanto, es de prever que los comerciantes no trasladen la rebaja del IVA en forma inmediata a los precios y que el efecto fiscal buscado quede diferido en el tiempo.

Desde el punto de vista de la equidad tributaria, la rebaja del IRPF beneficiaría en la misma cantidad de dinero a los contribuyentes que tienen un ingreso de $ 12.000 mensuales, que a los que tienen un ingreso de $ 120.000 mensuales, pues ambos dejarían de pagar el equivalente a la alícuota del 10% sobre el tramo de ingreso que va desde los $ 8.875 hasta los $ 12.425.

Volviendo al IVA, la rebaja de la tasa básica en un punto porcentual tiene la particularidad que beneficiaría tanto a ricos como pobres, ya que todos consumirían bienes y servicios gravados a una tasa menor (por eso Astori dice que sería más democrático este mecanismo). Sin embargo, tratándose de un impuesto regresivo, los sectores de menores ingresos que consumen todas sus rentas en bienes y servicios gravados con el IVA, se verían proporcionalmente más beneficiados que los sectores de mayores ingresos, los que solo destinan al consumo de bienes y servicios gravados, una parte menor de sus rentas. Según un trabajo publicado en 2002 por los economistas Carlos Grau y Gabriel Lagomarsino, la incidencia del IVA sobre el decil de la población de menores ingresos, es un 50% mayor a la incidencia del impuesto sobre el decil de la población de mayores ingresos.

Un aspecto no menor a considerar a la hora de comparar una rebaja del IVA contra una rebaja del IRPF es su impacto en el consumo. A nuestro juicio, si la rebaja tributaria se concentra en aquellos sectores de la sociedad de menores ingresos, que al decir de los economistas tienen "mayor propensión a consumir", la rebaja del IRPF a la clase trabajadora se transformaría rápidamente en un incremento de la recaudación por la vía del IVA. En cambio, si la rebaja tributaria se concentra en el IVA y los comerciantes absorben el beneficio fiscal y solo trasladan a precios una parte menor de la rebaja impositiva, el efecto sobre el consumo sería prácticamente nulo. Evidentemente, este es un tema para los economistas, que podrán evaluar con mayor precisión las ventajas y desventajas de cada uno de los cambios propuestos.

A modo de síntesis, concluimos que la mejor reforma es dotar al impuesto a la renta de las personas físicas de un criterio razonable para determinar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, permitiendo la deducción progresiva de gastos personales y familiares en la base de cálculo e integrándolo inclusive con el gravamen destinado al Fonasa, que funciona como un tributo paralelo a los salarios. De esta forma, se lograría que el impuesto en cuestión recaiga efectivamente sobre la cuota parte de las rentas de que dispone libremente el contribuyente -capacidad contributiva real- luego de afrontar los gastos familiares y personales indispensables para vivir dignamente.