Pudo y debió terminar mejor

JAVIER DE HAEDO

Con el final de marzo llegaron los últimos indicadores de 2009, referidos a las cuentas nacionales, la balanza de pagos y la deuda pública. También se conocieron los números fiscales al mes de febrero, último mes del gobierno anterior. De este modo se tiene la película completa de lo sucedido en los cinco años, más allá de que su final fue el previsto desde hace bastante tiempo. En particular, me interesa detenerme hoy en el área fiscal, que incluye el comportamiento de las finanzas públicas así como el del endeudamiento.

Para seguir con la imagen fílmica, esta película comenzó muy bien, partiendo de una herencia complicada tras la crisis de 2002. En su primera mitad la gestión fiscal fue impecable, ya que al mismo tiempo se fueron mejorando las finanzas y se fue aumentando con gradualidad el presupuesto con foco en lo social. En esa etapa se hizo una extraordinaria gestión de la deuda, estirando plazos, cancelando anticipadamente deuda corta y ligada a condiciones de políticas y desdolarizando significativamente la deuda. Además, se preparó al país notablemente para enfrentar circunstancias mundiales negativas que luego vinieron.

La segunda mitad de la película ya no fue tan buena como la primera y en el epílogo se retrocedieron varios casilleros, notoriamente en los números de deuda. Desde el año 2007 el gasto primario adquirió mucha fuerza y creció a tasas inconsistentes con la referencia que se elija. Más allá del "shock externo" negativo que se recibió en materia de clima y precio del petróleo y con impacto en los números de UTE, el desempeño fiscal del propio Gobierno Central, ajeno a ese shock, refleja un deterioro extraordinario.

En esta etapa final, la administración de la deuda pública estuvo doblemente condicionada: primero, por el cambio de escenario mundial y segundo, por la propia situación fiscal en deterioro. Los resultados en materia de deuda no son atribuibles en esta etapa a la gestión de la misma sino a la fiscal (mayor déficit) y a las inconsistencias entre las políticas económicas que dieron lugar a un creciente atraso cambiario, con impacto en los números de deuda, como veremos el lunes próximo.

Lo primero que es necesario señalar es que el PIB creció 34,5% entre los años 2004 y 2009. En principio esa debería ser una referencia para cotejar las variaciones de los diferentes rubros del balance fiscal. Sin embargo, hay que tener en cuenta que a lo largo de esos cinco años se pasó de estar por debajo del PIB de tendencia a estar por encima de él. Creo, por lo tanto, que es necesario ajustar aquella variación a los efectos del propósito referido. En este sentido, me parece pertinente considerar la variación del PIB entre el nivel observado en 2004 y el nivel de la tendencia en 2009, lo que estimo algunos puntos por debajo de la cifra expresada, en 29,2%.

En materia fiscal, el gobierno terminó con el mismo resultado que empezó: un déficit de 1,8% del PIB. Pero eso es en lo único en que se parecen el inicio y el final del gobierno: el PIB final es más de un tercio mayor al de inicio; la cuenta de intereses representa ahora la mitad de la de entonces; las empresas públicas (EEPP) tienen hoy un resultado financiero peor al de hace cinco años; y tanto los ingresos como todos los rubros de egresos tuvieron crecimientos extraordinarios en términos reales, a precios constantes.

Veamos primero los ingresos, que se pueden dividir en dos grandes rubros: los del Gobierno Central y el BPS, que subieron 33,4%, y el resultado primario y corriente (antes de inversiones e intereses) de las EEPP, que cayó 4,6%. Es decir que los ingresos ligados al PIB, crecieron como el PIB mientras que el resultado de las EEPP se deterioró como consecuencia de lo ya referido sobre la UTE, situación que de la mano de la normalización de las lluvias, viene mejorando rápidamente. Pero que mantiene una espada de Damocles sobre las finanzas públicas en la medida que nuevas faltas de lluvias reiteren el impacto fiscal negativo anterior.

En el caso de los egresos del sector público no financiero (Gobierno Central, BPS e inversiones e intereses de las EEPP), se observa un crecimiento de 35,6% en el gasto total entre febrero de 2005 y febrero de 2009. O sea, una tasa superior a la del PIB y más aún a la del PIB ajustado al nivel de tendencia en el final del período (29,2%). Pero al hablar del gasto total se esconde una realidad más relevante: el gasto primario (sin intereses) subió 46,9% en el período referido.

Miembros del gobierno anterior pueden expresar que se aprovechó el ahorro de intereses para aumentar otros gastos necesarios, y esto es en parte correcto. La cuestión es a qué se debe el ahorro de intereses, cuya cuenta bajó 21,4% en términos reales en los cinco años y casi a la mitad en términos del PIB (de 5,2 a 2,8 por ciento del PIB). Una parte de ese ahorro es permanente, ya que el cupón de la deuda en UI es inferior al de la deuda en dólares. Pero otra parte es transitoria ya que la mayor parte de los intereses se refiere a deudas en dólares y el dólar está hoy en nuestro país considerablemente por debajo de su nivel de equilibrio. El "ahorro" de intereses generado por el atraso cambiario no debe ser considerado permanente sino transitorio y no debió gastarse. Y no me expido sobre el carácter transitorio o permanente de la reducción de tasas de interés mundiales que hubo a lo largo de estos años, ya que si bien se revertirá, tardará en que ello ocurra.

Es previsible, en el mediano plazo, por un lado un dólar bastante más alto que el actual, pero al mismo tiempo un nuevo avance en materia de desdolarización de la deuda, con un saldo que seguramente será una cuenta más abultada de intereses que la actual.

¿Y el resto del gasto, es decir, el gasto primario del sector público no financiero? Casi todo subió mucho más que el PIB en cualquiera de las versiones referidas al principio. Las transferencias (principalmente en el ámbito del BPS) más que se duplicaron en términos reales en cinco años, subiendo 101,6%. Las inversiones subieron 81,4%. Las remuneraciones aumentaron 44,9% (59% en los organismos docentes y 39% en la Administración Central). Finalmente subieron menos que el PIB el gasto en pasividades, 24,6%, y los gastos no personales, 23,7%.

El deterioro fiscal en la etapa final del gobierno anterior se explica en parte por lo de la UTE y en parte por el Gobierno Central. Y en este caso, por el aumento del gasto primario a tasas demasiado elevadas, que terminaron dando lugar a un aumento acumulado de ese gasto del 46,9% en los cinco años. Obsérvese que en los últimos tres años el gasto primario real subió respectivamente al 9,0%, al 10,5% y al 8,7%, todas tasas muy superiores a las del crecimiento del PIB tanto observado como de tendencia. De este modo, no puede sorprender que el gasto primario como porcentaje del PIB, que se mantuvo incluso hasta fin de 2008 por debajo del 25%, trepara en 2009 por encima del 27%. Esos dos puntos del producto son una mochila pesada y que debe intentarse revertir desde ahora mismo. Los excesos fiscales del gobierno anterior deben ser compensados con mayor prudencia por el actual, que sólo podrá subir el gasto a una tasa inferior a la del PIB de tendencia.

La semana que viene hablamos de la deuda pública.