Programa del seguro de desempleo no es costoso con respecto al gasto social

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Las economistas Verónica Amarante y Marisa Bucheli dialogaron con ECONOMIA & MERCADO acerca de un estudio que realizaron sobre el seguro de desempleo en Uruguay, financiado por el Banco Mundial, a pedido del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que tiene la intención de reestructurar ese sistema. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿Cómo define los objetivos básicos del seguro de desempleo?

Verónica Amarante-El seguro de desempleo es una transferencia monetaria durante un período de tiempo, que se otorga a los trabajadores que pierden su trabajo en forma imprevista o ven reducida su jornada laboral. Se trata de un programa contributivo, es decir que para acceder a él los trabajadores tienen como requisito haber realizado cierto número de cotizaciones a la seguridad social. En el caso de Uruguay, se precisan al menos seis meses de cotización en los doce meses previos a la solicitud de la prestación. El monto del seguro equivale a 50% del salario medio del trabajador durante los seis meses anteriores, y en los casos de trabajadores con familia a su cargo, el beneficio aumenta en un 20%. En términos generales, los programas de este tipo tienen como objetivo que el trabajador tenga cierta holgura para poder encontrar un trabajo adecuado a sus capacidades, que las caídas del gasto agregado durante las recesiones no sean tan abruptas y que se reduzca la resistencia de los trabajadores a las reestructuras productivas. El seguro debe equilibrar el objetivo de ayudar a los trabajadores durante el período de desempleo, con los incentivos adversos que puede generar.

-¿En qué medida se cumplen esas metas en Uruguay?

Marisa Bucheli-Esa es una pregunta difícil de contestar porque la información disponible tiene algunas limitaciones para cuantificar en qué medida existen comportamientos abusivos. En términos teóricos, todos los programas de seguro de desempleo tienen el riesgo de generar conductas abusivas por parte de empleadores y trabajadores. Por ejemplo, los trabajadores podrían no tener incentivos para buscar trabajo o para aceptar un trabajo por el cual coticen para el programa, es decir la prestación podría elevar la tasa de desempleo o la informalidad. Del mismo modo, los empleadores pueden intentar utilizar el programa para situaciones previstas de baja de actividad, para quedarse con su plantel de trabajadores, con capacitación específica, sin asumir el costo de hacerlo. Los empleadores también podrían tener incentivos para cooperar con el trabajador en seguro de paro para mantener una relación laboral informal y no cotizar a la seguridad social, y así seguir cobrando el seguro. En el caso de Uruguay, el BPS controla que las personas que cobran el seguro de desempleo no tengan otro empleo formal (es decir no coticen en el sistema por otro empleo). Esto podría incentivar a que trabajaran informalmente, incluso haciendo acuerdos con los empleadores, ya que este tipo de situación no se controla de manera rigurosa. Es posible que esta falta de control del cumplimiento de las condiciones influya en el hecho de que la mayoría de los beneficiarios utilice el seguro durante los seis meses, pero como dijimos, esto no se puede comprobar rigurosamente. También puede pensarse que como el trabajador cobra la misma cantidad de dinero durante los seis meses, no tiene un incentivo para buscar activamente trabajo. Por otro lado, las empresas pueden abusar del sistema para hacer frente a los períodos de baja zafra, utilizando la causal suspensión.

-¿Está la legislación uruguaya sobre el seguro de desempleo alineada con los contenidos de leyes similares en los países más desarrollados?

MB-La mayoría de los seguros de desempleo de los distintos países están diseñados de acuerdo con las recomendaciones generales de la OIT, que a su vez dejan ciertos márgenes de acción para que cada país defina determinados aspectos concretos. Los países nórdicos y de Europa Central tienen sistemas que involucran transferencias más altas -es decir, porcentajes mayores sobre el sueldo anterior- y durante períodos más largos, pero países como Estados Unidos y Reino Unido tienen condiciones similares a las de Uruguay. En estos aspectos, los diseños son muy variados y el de Uruguay no llama la atención en el contexto mundial. Tal vez los aspectos más débiles del actual sistema tengan que ver con su falta de coordinación con otras políticas laborales activas, como las políticas de capacitación o de apoyo a la búsqueda de empleo. En muchos países desarrollados se intenta controlar las conductas abusivas -como, por ejemplo, tener un empleo informal o no buscar trabajo- a través de los programas activos de intermediación laboral, de apoyo a la búsqueda y capacitación, que comprometen el horario laboral. Esto significa un costo para el trabajador en cuanto al uso del seguro y desalienta comportamientos abusivos. Obviamente para que funcione tienen que existir sanciones en caso de incumplimiento.

Flexibilización

-El beneficiario del seguro de desempleo no puede tener otro empleo ni un ingreso monetario regular como el proveniente de una jubilación. ¿No debería flexibilizarse esa norma dada la alta tasa de pluriempleo existente en nuestro país?

VA-Es cierto que en nuestro país una parte importante de los ocupados tienen más de un empleo. Alrededor del 16 % de los trabajadores del sector público tienen más de un empleo, y en el sector privado representa el 9%. Si excluimos a los trabajadores de la salud y la enseñanza, el pluriempleo concentra al 11.9%. Hay que hacer, por lo tanto, una relativización ya que el pluriempleo se concentra en los funcionarios públicos que tienen condiciones laborales estables. Por otro lado, no hay que perder de vista el objetivo del seguro de paro. No es una indemnización por despido -que existe también en nuestro país- sino que es una transferencia de dinero para ayudar al trabajador mientras se reinserta en el mercado de trabajo. Quienes tienen otro empleo, sufren obviamente un shock de ingresos al perder un trabajo, pero no están totalmente desprotegidos. Además, la flexibilización de la norma generaría una serie de problemas, necesidad de controles, etc., por lo que, en principio, no parece algo recomendable.

-¿Qué incentivos existen para que el desempleado amparado por el seguro de desempleo realice una búsqueda activa de un nuevo trabajo?

VA-La mayoría de los trabajadores hacen uso del seguro de paro hasta el final del beneficio, es decir que las bajas anticipadas son relativamente pocas. Esto puede obedecer a tres cosas: que las personas no logren efectivamente reinsertarse en el mercado de trabajo a pesar de intentarlo, que las personas no busquen trabajo activamente o al menos tan activamente como sería deseable ya que cuentan con la protección del seguro, o que empiecen a trabajar pero en un empleo "en negro", sin aportar a la seguridad social mientras cobran el seguro. No hay manera de saber de manera rigurosa, a partir de información estadística, qué peso tiene cada una de estas razones. Lo que sí podemos señalar es que puede haber incentivos, especialmente para la última de las situaciones -"trabajo en negro"- en la medida que no hay controles.

Costos

-¿Cuánto representan las erogaciones del Estado en el pago del seguro de desempleo con respecto al PIB y al gasto social?

VA-Desde los años noventa, el peso del gasto total del seguro de paro en el PIB ha sido inferior al 1%. En términos del gasto del BPS, era sólo alrededor de 2% a comienzos de los años noventa. Cuando se agudizó la crisis económica y la tasa de desempleo aumentó a 17% en 2002, representó 4% del gasto total del organismo. Es decir que se trata de un programa relativamente pequeño, tanto en términos del producto como en proporción al gasto social.

-¿En qué medida se financian esos gastos con las contribuciones que realizan los beneficiarios?

VA-Es importante señalar que es muy difícil analizar la situación financiera del programa, ya que no cuenta con recursos propios, sino que se financia conjuntamente con el resto de los programas del BPS. Sí podemos decir que a principios de los noventa los programas contributivos en su conjunto eran mayoritariamente financiados por las contribuciones de quienes recibirían las prestaciones. Sin embargo, actualmente puede estimarse que una parte relevante de las prestaciones de los programas contributivos está siendo financiada con impuestos generales, o sea que el sistema es globalmente deficitario. Esto se debe fundamentalmente a las jubilaciones, pero no podemos analizar la situación del programa de seguro de desempleo por separado. Una manera de aproximarse al análisis financiero del programa es considerar la tasa de contribución implícita del seguro, es decir aquélla que permitiría financiar los gastos efectivos registrados. En un trabajo del economista Mario Velásquez realizado el año pasado, se estimó que esta tasa es 3,48% de la planilla de salarios en 2002, y el autor señala que es relativamente elevada si se la compara con otros países. No obstante, hay que destacar que el cálculo es muy sensible a los supuestos realizados y que fue hecho para un año de profunda crisis económica, con la mayor tasa de desempleo de la historia del país, es decir cuando los gastos del programa son mayores y la masa de cotizantes es menor. Parecería recomendable hacer este tipo de análisis más regularmente para monitorear la situación financiera del programa.

Cobertura

-¿Cuál es la tasa de cobertura del seguro de desempleo en nuestro país?

MB-La cobertura del programa puede ser analizada a partir de los datos de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) que releva el Instituto Nacional de Estadística. Hay que señalar que ese análisis, a partir de datos de una encuesta, es una aproximación ya que la misma no capta perfectamente a los beneficiarios del seguro de desempleo, por más que en el caso uruguayo tiene una buena captación. De este análisis surge que, en los últimos años, el seguro cubre aproximadamente 4,5% del total de personas desocupadas, es decir que tiene una cobertura muy baja.

-¿A qué obedece esa baja tasa de cobertura, incluso en períodos de alto nivel de desocupación?

MB-Podría haber distintas razones para esta baja cobertura: no están cubiertos los desocupados que no provienen del sector asalariado privado de la economía (no tienen derecho a la prestación), tampoco ampara a los desempleados de larga duración (más de seis meses) o los que están buscando trabajo por primera vez y, finalmente, tampoco están cubiertos los desocupados que eran asalariados privados en su trabajo anterior, pero no realizaban aportes a la seguridad social, es decir trabajaban "en negro". Si miramos los datos para 2005, alrededor de 48% de los desocupados no cobra el seguro porque está ingresando al mercado de trabajo por primera vez, es decir nunca trabajó (17,7%) o está reingresando luego de una interrupción prolongada (28,4% había trabajado por última vez hacía más de un año y 2% estaba desempleado hace más de seis meses). Los que estaban desempleados pero no habían sido asalariados privados eran 9%, mientras que los que eran asalariados privados pero no aportaban a la seguridad social eran casi un 25% del total de desocupados, y el resto de las personas no cubiertas respondía a diversas situaciones.

r -¿Cuáles son las causas principales que plantean los trabajadores para ampararse en el seguro de desempleo?

VA-El peso de las causales de uso del seguro es variable con el ciclo económico. Antes del aumento del desempleo de mediados de los noventa, la suspensión concentraba más de la mitad de las altas del seguro. Con la recesión y la crisis, tendió a aumentar el peso de los despidos y el de la reducción de la jornada, aunque esta causal es de baja importancia. Por ejemplo, en 2005 la suspensión fue 31% de las altas del seguro, el despido 60% y la reducción 9%.

-¿No es la causal de suspensión del trabajador en el seguro de desempleo una ventaja adicional que goza el empleador para demorar por seis meses el pago del despido sin intereses ni reajustes?

MB-Como dijimos antes, la causal suspensión puede dar lugar a conductas abusivas. Cuando no existe un subsidio a los períodos de baja producción, la actividad tiene que asumir el costo de volver a seleccionar personal y entrenarlo en cada ciclo de alza, o alternativamente mantener un ingreso al trabajador para que no busque otro empleo en el ciclo de baja. Una vez que existe un subsidio para el período de baja, la actividad consigue garantizar la permanencia del trabajador sin incorporar totalmente el costo. A nivel agregado, cuando todas las empresas y trabajadores cotizan en un mismo fondo en idénticas condiciones, las actividades que ofrecen empleos de carácter más estable subsidian a las que ofrecen empleos estacionales.

En el caso uruguayo, antes del primer programa general de seguro de paro, había reglamentaciones que cubrían a los trabajadores en los períodos de post-zafra. En la actualidad, estas situaciones no están particularmente mencionadas, y se cubren a partir de la causal suspensión. Es una práctica común en muchos países establecer mecanismos para que las empresas contribuyan al fondo que financia el seguro según el número de beneficiarios que han generado históricamente. Este tipo de cláusula busca amortiguar el uso del seguro en períodos previsibles de baja de la producción. Esta alternativa tiene la desventaja de que las empresas que atraviesan una coyuntura negativa y reducen personal, deben hacer frente a costos más elevados en períodos siguientes.

Verónica Amarante, uruguaya, egresó como licenciada en economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República. Obtuvo una maestría en Economía en la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona (España). Es investigadora en el Área de Empleo e Ingresos del Instituto de Economía y docente de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República. Es consultora de organismos internacionales sobre mercado laboral y distribución del ingreso.

r -Teniendo en cuenta el alto porcentaje de trabajadores informales en Uruguay, ¿podría decirse que el seguro de paro es una prestación de poca o nula utilidad para los sectores de menores ingresos?

VA-Cuando se analiza la distribución de los beneficiarios del seguro de desempleo por quintiles de ingreso se constata que, efectivamente, la prestación no se concentra en los hogares más pobres. Sin embargo, hay que señalar que el programa no busca focalizar las transferencias en los individuos más pobres. Si bien el programa implica una redistribución desde los ocupados con menor riesgo de desempleo hacia los más vulnerables al desempleo, al estar asociado a la inserción laboral formal no focaliza hacia el grupo más vulnerable en términos de ingresos, ya que tiene otros objetivos.

-¿Sería aconsejable diseñar algún mecanismo que permita financiar la cobertura de los trabajadores informales?

MB-En muchos países los programas de seguro de desempleo contributivos como el que existe en Uruguay se combinan con programas no contributivos a los desempleados, que tienen otra naturaleza ya que buscan disminuir la pobreza de los hogares afectados por el desempleo. Estos programas, que suelen conocerse como asistenciales, están fuertemente focalizados y para otorgar el beneficio las instituciones administradoras deben verificar la situación de carencia de los hogares, algo similar a lo que se hace aquí con el programa de ingreso ciudadano. Además de esta verificación, se intenta controlar que el individuo esté desocupado a través de las contrapartidas que se le exigen. El diseño de este tipo de programa implica aspectos delicados -supone definir las condiciones de acceso, la duración y monto del beneficio, las reglas de egreso, etc.- para no generar efectos no deseados como el incentivo a la inactividad y, obviamente, debe realizarse en el marco de la red de protección social existente.

-¿En qué medida podría ayudar en Uruguay la creación de un sistema de cuenta personal para acceder al seguro de desempleo como existe en Chile?

-Los sistemas basados en cuentas personales de los trabajadores tienen la ventaja de que el trabajador no tiene incentivos para abusar del uso del seguro. Pero generan un problema: los trabajadores que tienen déficit en sus cuentas no tendrían derecho al seguro, a menos que el Estado resuelva esta situación. Para Uruguay se han discutido, en años recientes, propuestas basadas en este tipo de sistemas con el objetivo de mejorar la situación financiera del programa. Hay un estudio realizado en 2005 por el consultor de la OIT, Mario Velásquez, que evaluó la alternativa de este sistema de cuentas encontrando dos efectos no deseados. Por un lado, los trabajadores con empleos inestables, a pesar de cumplir con el número de contribuciones exigidas, podrían no tener derecho al total de los actuales beneficios de desempleo porque no logran un saldo positivo en su cuenta de crédito. Para los trabajadores con mayor estabilidad relativa en el empleo, el sistema operaría en forma similar al actual. Por otro lado, para tener una verdadera cobertura, el Estado debe hacerse cargo de la situación de los trabajadores con déficit en sus cuentas y, por lo tanto, las ventajas en términos financieros desaparecen. Las propuestas que se discuten en el estudio que elaboramos parten de la base de un sistema solidario como el actual, no se realizan propuestas o análisis en base a un sistema de cuentas personales por las razones antes mencionadas.

Marisa Bucheli, uruguaya, egreso como licenciada en economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República. Obtuvo una maestría en economía en la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro (Brasil). Se desempeña como coordinadora del Área de Economía Laboral del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales. Ha sido consultora de OIT y Cepal en temas de mercado de trabajo, distribución del ingreso y pobreza.