Presupuesto: más allá del PIB

OPINIÓN

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En esta columna planteamos por qué enfocar la discusión del presupuesto en el PIB proyectado puede ser un ejercicio engañoso, describimos qué es y cómo se formula el presupuesto y cerramos con una reflexión de dónde poner el foco de la discusión en los meses que quedan.

Su relación con el PIB

Desde que el actual gobierno presentó la ley de presupuesto el mes pasado, mucha de la discusión pública se ha centrado en el Producto Bruto Interno que el gobierno asume para los próximos cinco años (y si este ha sido demasiado optimista o no). Las proyecciones del PIB son parte clave del presupuesto porque los impuestos —ingresos para el gobierno— dependen del nivel del producto, y por tanto el PIB define, en parte, el financiamiento del Estado (el endeudamiento es otro mecanismo).

Al comparar las proyecciones pasadas con el dato de PIB histórico, vemos que las proyecciones son generalmente muy diferentes a la realidad. Como se observa en la gráfica, el PIB real anual proyectado en los presupuestos pasados osciló entre 2,5% y 4,5%, en términos reales, mientras el PIB varió bastante más, tanto a la baja como al alza. El PIB real estuvo fuera de dicha franja en nueve de los 14 años evaluados (1). También observamos que, salvo en 2020, la proyección del actual presupuesto se ubica en dicha franja.

¿De dónde provienen entonces estas diferencias? Para empezar, proyectar es raramente una ciencia exacta. (El primer aprendizaje en una clase de economía es que nadie sabe con certeza a cuánto estará el dólar, sino los economistas seríamos ricos). Segundo, proyectar en época de crisis es todavía más difícil. Tercero, el presupuesto es —en gran medida— la primera señal institucionalizada que da el gobierno entrante. Esta proyección es, además de un proceso técnico, un proceso de negociación: entre sectores de la economía (los recursos no son infinitos), entre facciones de un partido y entre partidos. El presupuesto es además la forma en que el gobierno plasma su estrategia para el período y por lo tanto es también una señal que el gobierno entrante da al mercado y ciudadanos, con los incentivos que eso conlleva.

Por otra parte, si bien el PIB ha sido una de las partes más discutidas, existe un proceso extenso de cómo se debe preparar el presupuesto que —desafiando el aburrimiento— resumimos brevemente porque creemos que también es importante resaltar.

Qué es y cómo se prepara

El presupuesto es la proyección de gastos e inversiones que asume la administración entrante para sus cinco años de gobierno. El Poder Ejecutivo (PE) entrega a la Asamblea General (ambas Cámaras) el ‘Mensaje Original’ presupuestario en los primeros seis meses de su mandato. Debe organizarse por incisos y áreas programáticas. Un inciso representa una unidad estatal, como un Ministerio, mientras que un área programática se refiere al gasto según su objetivo, por ejemplo “educación” (muestra la distribución del presupuesto de forma transversal a las unidades estatales).

La propuesta consta de dos partes: el articulado (proyecto de ley) y el planillado (detalle de créditos presupuestales categorizados según gastos).

Ambos son sometidos al escrutinio parlamentario con el propósito de analizar los montos asignados a las distintas entidades. Entre negociaciones, e idas y vueltas entre cámaras, el proceso lleva alrededor de un año.
¿Y cómo funciona en la práctica? Al inicio, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) conjuntamente con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) envían las metas —o pautas— a cada uno de los Ministerios para que éstos formulen sus proyectos presupuestales. A su vez, deben elaborar sus presupuestos quinquenales para luego ser reenviados a las instituciones rectoras (MEF y OPP), que habrán de cotejar las metas macroeconómicas globales del plan económico con los proyectos enviados por los Ministerios (pudiendo introducirle modificaciones a las propuestas).

Más allá del PIB

El proceso del presupuesto está establecido en la Constitución y por tanto es una obligación. Es un instrumento que exige que el gobierno entrante realice una planificación minuciosa de lo que hará durante su período. Esto es positivo, en la medida que obliga a toda nueva administración a realizar dicha previsión. Sin embargo, no es por eso perfecto.

Una contracara es que —como mencionamos arriba— la proyección del PIB es un supuesto clave del presupuesto, pero su valor es muy difícil de estimar. Además, muchas veces los jerarcas entrantes no tienen información total del estado de situación de las cosas de su ministerio hasta que llegan al gobierno —y aún así les puede llevar cierto tiempo— pero el presupuesto igual debe de entregarse en un plazo que puede ser acotado para el trabajo y responsabilidad que implica. Como debe ser aprobado por el Parlamento, es un proceso, por naturaleza, de mucha negociación. Esto lo hace más democrático, pero también puede llevar a resultados que no necesariamente sean socialmente deseables.

Quedan todavía unos meses en que seguiremos discutiendo el presupuesto y vale la pena recordar que hay mucho más que el número del PIB. Hay que hacer foco en lo que está detrás. ¿Cuáles son las prioridades que marcan los números? ¿Es el presupuesto internamente consistente? Y seguir buscando siempre más transparencia sobre el proceso y sus supuestos.

(*) En coautoría con la economista Paula Pereda.