En diciembre de 2024, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, y sus homólogos de cuatro países del Mercosur (el presidente brasileño Lula da Silva, el presidente argentino Javier Milei, el presidente paraguayo Santiago Peña y el entonces presidente uruguayo Luis Lacalle Pou)anunciaron el cierre de las negociaciones de un nuevo y amplio acuerdo de asociación entre la UE y Mercosur. No obstante, que esta alianza se haga realidad depende de un complejo entramado de mecanismos jurídicos e institucionales.

Desde hace casi veinte años, la UE negocia una nueva generación de Tratados de libre comercio (TLC) con terceros países. Según la Comisión Europea, el principal negociador institucional de la UE, estos acuerdos son globales y van más allá de los recortes arancelarios y el comercio de mercancías, ya que abarcan los servicios, la contratación pública y la protección de las inversiones, además de vincular el comercio con el desarrollo sostenible, la salud, el medio ambiente, la cultura y los derechos sociales.

Al ser tan amplios, estos acuerdos reflejan la estrecha vinculación entre el comercio y otros ámbitos políticos. Y a diferencia de los TLC clásicos, deben sortear la estructura interna sui generis de la UE y sus compromisos externos. Cuando la UE negocia un acuerdo internacional, la cuestión fundamental es cómo se reparte el poder entre la UE y sus estados miembros. Además, el camino desde la negociación a la implementación real de los acuerdos es especialmente complejo cuando interviene la UE. Aunque esta puede celebrar acuerdos internacionales por sí sola, es también un conjunto de 27 estados soberanos, cada uno con sus propias competencias y prerrogativas. Esto plantea un reto único en el derecho de los tratados internacionales, un auténtico rompecabezas jurídico: cómo equilibrar la potestad de la UE para actuar como un órgano unificado con los derechos legales de sus Estados miembros.

Las cuestiones jurídicas nunca están muy alejadas de los intereses políticos.

Las negociaciones UE-Mercosur se remontan a 1999, cuando ambas partes intentaron estrechar lazos económicos y políticos mediante un acuerdo exhaustivo de asociación comercial. Las negociaciones se basaron en las directrices de negociación del Consejo, con vistas a concluir un acuerdo de asociación con Mercosur que modernizara el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación (AMIC) entre bloques de 1995, en vigor desde 1999. Sin embargo, el camino no ha sido fácil. A lo largo de los años, los principales puntos de fricción han incluido la deforestación de la Amazonia, los desequilibrios del mercado agrícola y las diferentes normas regulatorias.

 ay mucho en juego para la UE. El acuerdo representa una oportunidad estratégica de reforzar su presencia en América Latina, contrarrestando así la creciente influencia de China, y asegurarse el acceso a materias primas esenciales. La estructura del acuerdo se basa en tres pilares: comercio, diálogo político y cooperación. Aunque la Comisión publicó los capítulos de Comercio en 2019, el texto completo del acuerdo se ha dado a conocer hace poco. Ahora que el acuerdo está listo, surge la importante pregunta: ¿Y ahora qué?

Históricamente, la UE ha tenido competencias exclusivas en materia de comercio a través de su Política Comercial Común (PCC), que le permite suscribir acuerdos comerciales internacionales sin implicar a sus 27 Estados miembros. Sin embargo, los TLC vigentes abarcan numerosas áreas en las que la UE comparte competencias con sus Estados miembros o en las que estos mantienen su autonomía regulatoria.

Al negociar un acuerdo de libre comercio, la UE debe atenerse al fundamento jurídico de sus tratados constitutivos (en la actualidad, TUE y TFUE). Si un acuerdo trasciende la autoridad comercial exclusiva de la UE, como ocurre con muchos acuerdos comerciales modernos, los Estados miembros podrían verse obligados a adherirse a este acuerdo internacional junto con la UE. Se trata de un escenario muy complejo, porque la UE y sus numerosos Estados miembros deben llegar a un acuerdo internacional juntos, para crear lo que se denomina un acuerdo mixto.

Aunque el término "acuerdos mixtos" no figura en los tratados TUE y TFUE, se ha convertido en una práctica muy extendida en las relaciones exteriores de la UE. Estos convenios requieren la firma de la UE y sus Estados miembros y de uno o varios países no pertenecientes a la UE. Esta doble participación genera una interrelación fascinante y compleja entre la UE y el derecho internacional.

El enfoque de la UE sobre los acuerdos comerciales evolucionó de modo considerable con el Tratado de Lisboa, que amplió la PCC y redefinió el equilibrio de competencias entre la UE y sus Estados miembros. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha desempeñado una función clave a la hora de aclarar el alcance de las competencias exclusivas de la UE en materia de comercio, en particular mediante el Dictamen 2/15 sobre el acuerdo UE-Singapur, que sentó un precedente para futuras negociaciones comerciales. El Tribunal estableció que, si bien la UE tiene competencia exclusiva sobre el comercio de mercancías, servicios e inversiones extranjeras directas, otras disposiciones, tales como la protección de las inversiones y las inversiones de cartera, requieren ratificaciones nacionales. Este dictamen tiene profundas implicaciones para la clasificación y posterior ratificación del acuerdo UE-Mercosur.

El destino del acuerdo UE-Mercosur depende del alcance de las competencias implicadas. La Comisión Europea quiere estructurarlo como un acuerdo comercial exclusivo de la UE, señalando que su principal objetivo es la reducción de aranceles y la facilitación del comercio. Sin embargo, los precedentes recientes complican este enfoque. El Dictamen 2/15 y los recursos contra el Acuerdo Económico y Comercial Global (AECG) entre la UE y Canadá sugieren que las disposiciones sobre protección de las inversiones, derechos laborales y normativa medioambiental podrían llevar el acuerdo al ámbito de las competencias compartidas, o incluso de las competencias exclusivas de los Estados miembros, lo cual implica una ratificación obligatoria por todos los Estados miembros.

Tras el acuerdo político de diciembre de 2024, el texto se enfrenta a numerosos obstáculos. Ahora debe someterse a revisión jurídica y traducción a todas las lenguas oficiales de la UE. Más adelante, la Comisión presentará propuestas al Consejo para firmar y celebrar el acuerdo en su totalidad, con un plazo límite establecido para mediados de 2025. Estas propuestas determinarán si el acuerdo UE-Mercosur debe ratificarse con carácter mixto o exclusivo. Otra posibilidad es dividir el acuerdo en dos: uno exclusivo de la UE y otro mixto.

La aprobación de los acuerdos mixtos es más compleja que la de los acuerdos exclusivos de la UE: no solo requieren la ratificación del Consejo y el visto bueno del Parlamento Europeo, sino también la aprobación de cada Estado miembro con arreglo a sus propios requisitos constitucionales. Las decisiones del Consejo de firmar (en virtud del artículo 218(5) del TFUE) y celebrar el acuerdo, tras la aprobación del Parlamento Europeo (en virtud del artículo 218(6) del TFUE) requieren mayoría cualificada; además, el artículo 218(8) estipula una serie de excepciones para cuando se precisa unanimidad, incluidos los acuerdos de asociación.

El debate sobre la forma jurídica del acuerdo tiene profundas implicaciones políticas. Francia se ha erigido en el principal oponente, argumentando que el acuerdo debe considerarse como mixto debido a su impacto en la agricultura, la normativa medioambiental y la contratación pública. El presidente Emmanuel Macron ha insistido en que el acuerdo, en su forma actual, es "inaceptable" y ha declarado la intención de Francia de cuestionar el enfoque de la Comisión tanto jurídica como políticamente.

El camino hacia la ratificación diferirá mucho en función de cómo se clasifique el acuerdo. Un tratado exclusivo solo necesitaría una votación por mayoría cualificada en el Consejo de la UE y la aprobación del Parlamento Europeo, lo que agilizaría el proceso de manera notable. Sin embargo, un acuerdo mixto requeriría la aprobación unánime del Consejo y la ratificación de los 27 parlamentos nacionales, un proceso famoso por sus retrasos. Por ejemplo, el acuerdo comercial entre la UE y Canadá (AECG) se clasificó como acuerdo mixto y quedó bloqueado cuando Bélgica no pudo respaldarlo debido a la oposición de una de sus regiones, Valonia. En la actualidad, el AECG solo se aplica provisionalmente, y su ratificación total está incompleta.

Los argumentos de Francia para considerar el acuerdo UE-Mercosur como mixto se ven reforzados por el hecho de que este se negoció inicialmente como un acuerdo de asociación, un marco más amplio que suele clasificarse como mixto. La inclusión de disposiciones sobre acceso a mercados de contratación pública, obligaciones medioambientales y normas agrícolas da credibilidad a la pretensión francesa de que no puede haber ratificación sin una plena participación nacional. Este contexto recuerda el escenario de crisis Bélgica-AECG.

Más allá de estos argumentos jurídicos, Francia está impulsando una oposición política, trabajando activamente para reunir una minoría de bloqueo en el Consejo de la UE. Austria y Polonia ya han expresado su oposición al acuerdo, mientras que Italia sigue indecisa debido a divisiones internas entre intereses empresariales y agrícolas. Al presionar a estos países, Francia busca impedir que el acuerdo se apruebe como tratado exclusivo de la UE.

Tres precedentes podrían marcar la senda a seguir:

El modelo UE-Canadá (AECG): presentado en un principio como exclusivo, el AECG se enfrentó a una fuerte oposición de los Estados miembros en el Consejo. Su reclasificación como acuerdo mixto inició un largo proceso de ratificación que continúa hoy, años después de su aplicación provisional.

El modelo UE-Singapur: tras la sentencia del TJUE de 2017, la UE dividió este acuerdo en dos partes: un acuerdo comercial exclusivo y un acuerdo mixto de protección de inversiones. Esta escisión permitió que las disposiciones comerciales avanzaran mientras se sometían los términos de inversión a la aprobación nacional. El acuerdo UE-Mercosur podría aplicar este enfoque: las disposiciones comerciales prosperarían por mayoría cualificada, mientras que otros capítulos se someterían al escrutinio nacional.

El modelo UE-Chile: en este caso, la Comisión propuso un Acuerdo Interino Comercial (AIC) exclusivo, que permitiera la aplicación provisional de los aspectos comerciales a la espera de la plena ratificación del marco más amplio. Este "enfoque por fases" podría ofrecer al acuerdo UE-Mercosur la aplicación inmediata de los beneficios comerciales, mientras se abordan las inquietudes nacionales sobre el acuerdo más amplio.

El acuerdo UE-Mercosur atraviesa un momento crítico. Mientras la Comisión Europea presiona para cerrarlo como un acuerdo comercial exclusivo de la UE, Francia y sus aliados exigen un acuerdo mixto que requiera ratificaciones nacionales. El resultado marcará el futuro de la política comercial europea y determinará si el bloque puede negociar con éxito grandes acuerdos internacionales sin verse dividido por conflictos internos. A fin de cuentas, las cuestiones jurídicas nunca están muy alejadas de los intereses políticos. El acuerdo UE-Mercosur y la asociación entre ambas regiones está muy cerca de hacerse realidad, pero su forma final dependerá de la unidad en Europa: de si la UE habla con una sola voz o con veintisiete.

(- La autora de este artículo, Yuliya Kaspiarovich es profesora adjunta de Derecho en la Universidad IE. Artículo publicado originalmente en IE INSIGHTS. https://www.ie.edu/insights/articles/the-eu-mercosur-agreement-do-we-have-a-deal/