La política fiscal más eficiente ante la crisis es mejorar el superávit primario

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HORACIO BAFICO Y GUSTAVO MICHELIN

La palabra crisis y los signos de una situación económica y financiera negativa a nivel internacional, siguen presentes todos los días en las noticias. Si bien el gobierno quiere rehuir la discusión sobre su impacto para no generar alarma, resulta inevitable si se quiere construir un conjunto de políticas que tengan un contexto de aceptación digno de una política de Estado.

La magnitud del impacto, su duración y su evolución en el tiempo son elementos del diagnóstico que determinan cuáles medidas son apropiadas y cuáles no. Este es un punto de partida que debe complementarse con una evaluación sobre cuáles son los instrumentos más eficientes. Es un desafío importante para la institucionalidad del país ya que es un debate que se debe dar en un año de contiendas electorales y de lo que hay que discutir es del gasto público y la solvencia fiscal del Estado.

Todo parece indicar que el 2009 no va a ser tan complicado y negativo como el 2010 y que gran parte de la solución para dicho año radica en la capacidad del Estado para construir confianza en base a las acciones que tome en los próximos trimestres.

CRISIS PROFUNDA. Desde que cayeran en forma abrupta los precios de los activos en las economías desarrolladas y se dieron los primeros casos de quiebras empresariales, se generó una dinámica de pérdida de confianza en los consumidores, en las empresas y en los inversores, que todavía al día de hoy sigue profundizándose. Los efectos se están extendiendo hacia el campo real debido a la combinación de reducción en la demanda y restricción financiera.

A nivel de los países desarrollados se suceden noticias de caídas en el nivel de actividad, el ingreso, el consumo, la producción industrial, el empleo, las exportaciones, las importaciones y la inversión residencial. En el último trimestre del año pasado, el nivel de actividad se contrajo un 6% en Estados Unidos y en la Eurozona y 12% en Japón.

El impacto no se ha sentido solamente en los países desarrollados. Las economías del sudeste asiático, donde las exportaciones son el motor de la economía, están registrando caídas en las ventas externas a tasas superiores al 40%.

El contagio es generalizado a través de una reducción en el nivel de actividad y en el flujo de comercio internacional. China, por ejemplo, que es uno de los principales compradores de materias primas, registra una reducción de aproximadamente 40% en las importaciones.

La dinámica que se ha instaurado va a proseguir por lo menos hasta el tercer trimestre del año a pesar de las medidas adoptadas. Por lo tanto, en el mejor de los casos el enlentecimiento de la economía mundial va a llevar a que el promedio del 2009 sea similar al promedio del 2008. Este estancamiento no será homogéneo, con una fuerte (en términos históricos) caída en el PIB de los países desarrollados y un enlentecimiento (pero con tasas positivas) en el nivel de actividad en los países emergentes.

Las proyecciones del FMI han sido relativamente optimistas, aunque se han revisado a la baja recientemente. En la última versión (ver Gráfico Nº 1), se prevé un crecimiento global del 0,5% en el PIB cuando el promedio del 2008 fue 3,4%. Las tasas son menores a la del año anterior en todos los países y regiones pero hay caídas en el epicentro de la crisis: Estados Unidos (-1,6%), Zona del Euro (-2,0%) y Japón (-2,6%).

RIESGOS. La mala noticia es que este escenario no es firme y es posible que sigan ocurriendo correcciones a las proyecciones. Todavía está en desarrollo la crisis y existen numerosos riesgos por lo que se puede agravar.

El nivel de incertidumbre que existe es alto y se puede retroalimentar mediante el impacto que tengan la baja de precios y el desempleo en la confianza de los consumidores. En este contexto, las empresas que cotizan en bolsa no muestran una recuperación clara y los fundamentos siguen sin convencer a la demanda. Este escenario persistirá y se puede agravar en el próximo trimestre en la medida que las noticias empresariales y los balances no sean buenos, ocurran nuevas quiebras y episodios de contagio.

En el mercado financiero ocurre una dinámica perversa para la recuperación, que es muy diferente a la observada en otras crisis. La falta de financiamiento hace que las empresas que habían crecido haciendo palanca en el crédito, requieran capital. La fuga de capitales desde los países emergentes no es en esta instancia por una crisis de confianza en los mismos sino por el desapalancamiento de las casas matrices que requieren del capital que han colocado en los países en desarrollo.

Finalmente, el gran riesgo para los países emergentes es el proteccionismo. La dinámica que se puede crear es maligna y ya se ha vivido en otros episodios históricos.

BRASIL. Como ha ocurrido con nuestra economía en el pasado, frente a crisis internacionales el impacto sobre nuestro país depende de cómo le pegue a Brasil el nuevo escenario. Puede ser un paraguas protector si se sostiene estable y con crecimiento basado en su demanda interna o puede ser una piedra que nos hunda si colapsa su estabilidad macroeconómica, devalúa e ingresa en un período de ajuste.

En la actualidad todo indica que no nos protege totalmente pero tampoco se ha contagiado al punto de amplificar el impacto sobre nuestra economía. En definitiva: están igual que nosotros. La demanda externa se cayó y la industria exportadora es el primer punto de impacto, hay mayor desempleo pero no llegó todavía a contagiar a la actividad urbana en los sectores no transables. La demanda interna es el sostén y todos los pronósticos señalan que luego de cinco años de muy buen crecimiento, en el 2009 habrá una leve caída del producto.

Si bien la corrección del tipo de cambio fue superior a la nuestra para un escenario con menos inflación, la pérdida de competitividad no ha barrido con toda la ventaja que se tenía. A comienzos del 2009 se observa un nivel de tipo de cambio real 19% inferior al de un año atrás pero un 20% superior al del promedio del año 2000.

PRIMER IMPACTO. Los canales a través de los cuales la crisis se está sintiendo en Uruguay son el comercio exterior y el flujo de capitales.

En el comercio exterior hay dos impactos que están vinculados: menor demanda y fuerte caída de los precios. Con respecto al primer punto, los volúmenes físicos exportados vienen cayendo desde el pasado mes de julio. Los precios de exportación por su parte habían aumentado un 26% en dólares en los ocho primeros meses de 2008 y acumulan una caída del 18% desde entonces. En definitiva, los precios que recibe el exportador uruguayo en la actualidad son prácticamente los mismos que un año atrás, al tiempo que se deteriora su competitividad frente al resto del mundo. En efecto, el tipo de cambio real cayó un 12% desde mediados de 2007, lo que coloca al sector exportador en una situación muy delicada.

El ajuste de los precios luego de la conducta de burbuja expansiva parece haber culminado, por lo que de ahora en más los flujos comerciales estarán regidos por las condiciones de oferta y demanda. Con respecto a este último punto, las perspectivas no son halagüeñas dada la contracción que experimenta el consumo a nivel mundial. Aquí cabe distinguir a la región del resto del mundo, y cómo impactará ello en la demanda de exportaciones uruguayas. El comercio uruguayo extrazona es básicamente de commodities y se rige por los parámetros mencionados anteriormente. Por su parte, las exportaciones a la región tienen un mayor componente de manufacturas, más intensivo en mano de obra, y su suerte dependerá en cuánto impacte la crisis en nuestros vecinos.

En todo caso, el nivel de demanda que se recibirá en el 2009 será inferior. En el caso de las solicitudes de exportaciones de enero del 2009, incluidas las ventas desde zona franca, el descenso fue del 7, 8% en dólares respecto a igual mes del año anterior y esta será la tónica predominante en el año. El dato de febrero, sin considerar zonas francas, vuelve a mostrar una caída, esta vez del 20,2%.

Como buena economía abierta, la caída en los volúmenes exportados impacta en las importaciones de insumos intermedios. Estas, tal como se ilustra en el Gráfico Nº 2, se frenaron bruscamente en el pasado mes de noviembre. Tras haber mostrado tasas de crecimiento de tres dígitos algunos meses atrás, se tornaron negativas desde entonces, cayendo un 26% en enero de 2009.

El descenso en las compras de insumos intermedios es un indicador de avance de lo que acontecerá en el sector productivo, en particular la industria manufacturera. Este sector junto al agropecuario son el primer punto de impacto de la crisis con una fuerte desaceleración en las tasas de crecimiento. Corregido el efecto del inicio de operaciones de la planta de Botnia que generó un impacto de una sola vez superior al 1,5% del PIB, la industria creció apenas un 1% en el último trimestre del pasado año, frente al 4% promedio de los tres trimestres anteriores.

Este cambio abrupto también es recogido en las expectativas de los empresarios industriales. De acuerdo a la Encuesta Mensual Industrial (EMI) que realiza la Cámara de Industrias del Uruguay en el primer mes del presente año el 27% de los respondientes consideró que en el primer semestre del 2009 la situación de su empresa va a ser peor contra solo un 9% que dio una perspectiva de mejora.

COMPETITIVIDAD Y EMPLEO. Este contexto, en medio de una pérdida de competitividad por el incremento en los costos, está condicionando fuertemente al sector manufacturero para el 2009 y 2010. Cabe recordar al respecto que la reforma tributaria llevó el aporte patronal al 7,5% (anteriormente estaba exonerado) y que los ajustes salariales previstos por convenio prevén aumentos reales que solo se pueden sostener en un contexto de crecimiento o de fuertes ganancias de productividad.

Estas presiones y el menor nivel de actividad afectan la rentabilidad del negocio y se transmiten a los sectores vinculados (comercio, transporte y servicios empresariales) y de ahí, en el contexto de rigidez salarial predominante, se observará una caída en el nivel de empleo.

Es por este canal que se prevé el segundo nivel de impacto de la crisis internacional. Durante el último año el mercado de trabajo acompañó al nivel de actividad, ubicándose la tasa de empleo en los niveles más elevados desde que se llevan registros, cambios en la metodología mediante.

SECTOR PÚBLICO. El segundo nivel de impacto demorará en llegar y se sentirá gradualmente en la demanda doméstica y en las finanzas públicas. Estimamos que el impacto negativo sobre el déficit fiscal será mayor que el que se soporte en el nivel de actividad por dos razones: los ingresos fiscales se exacerban en relación al ciclo económico, amplificando el alza pero también la contracción y por el lado del gasto están previstos aumentos presupuestales.

Los ingresos fiscales que crecieron más que proporcionalmente en el ciclo expansivo, observarán ahora un freno más abrupto o una caída durante la actual fase del ciclo. Esto se debe principalmente a que en épocas de crecimiento económico y apreciación de la moneda crecen las importaciones y las transacciones de bienes que están gravados con mayores tasas, que a su vez son de más fácil fiscalización al pasar por aduana.

En términos reales, la recaudación aumentó en el último año un 10,1% con respecto al registro de 2007. Dentro de este incremento, el IVA registra una tasa del 7,6% real. Por lo tanto se trata de variaciones inferiores al crecimiento de la economía en todo el año.

En la coyuntura de los próximos años, el indicador fiscal que recobra importancia es el resultado primario del sector público. Esta variable es la más observada para evaluar la solvencia intertemporal del Estado como emisor de deuda. Lamentablemente, la evolución reciente y las perspectivas en la materia no son para nada alentadoras. En el año 2007 el resultado primario se ubicó en el equivalente a 3,6% del PIB, cayendo al 1,3% en la actualidad (ver Gráfico Nº 3). Por un lado se explica por la crisis energética y el precio del petróleo, pero preocupa cada vez más el aumento del gasto primario corriente que está aumentando al 7,5% real, porcentaje no sólo superior al de los ingresos, sino también a la tasa de crecimiento de largo plazo del PIB.

PROYECCIONES. El escenario externo supuesto es que la crisis internacional se sigue desarrollando en los dos próximos trimestres generando una leve contracción en la demanda internacional. Esto es, sin llegar a los niveles relativamente optimistas del FMI, pero sin un disparador que duplique su profundidad. También se asume que Brasil no llegará a amortiguar el impacto pero tampoco lo agravará con un cambio abrupto en sus variables macroeconómicas.

De esta forma, el efecto desde el exterior se irá transmitiendo gradualmente a la economía a través del desempleo y el enlentecimiento de la demanda interna. Al mismo tiempo desaparecen los impactos de una única vez como el del inicio de operaciones de Botnia e impactará en las estadísticas el efecto de la sequía. Estimamos que el PIB promedio del año va a ser inferior al del año pasado en -1%.

La política monetaria seguirá siendo contractiva hasta asegurarse la estabilidad de precios. Hasta el momento solamente se ha observado el accionar puntual sobre algunos productos (peceto y otros) por parte del gobierno. Si el perfil contractivo se mantiene hasta mediado del año, consideramos que el 2009 cerrará con una variación del IPC del 7%.

Esta dinámica de shock externo genera preocupación sobre el año 2010, con un aumento del desempleo que volverá a los dos dígitos. También existirán presiones alcistas sobre los salarios que tienen previsto en los convenios además del crecimiento real, el ajuste por diferencias entre la realidad inflacionaria observada y el 5% de meta oficial que ha aceptado el Pit-Cnt como bueno para sus afiliados. El grueso de los ajustes se producirá en la primera mitad del 2010. A pesar de la devaluación que estimamos en el orden del 10% existirá pérdida de competitividad por el aumento de salarios convenido.

Otro motivo de preocupación es el fiscal. La dinámica en la que se ha ingresado llevará a un déficit global del 2,2% del PIB en el 2009, pero la inercia de gasto creciente con recaudación a la baja complicará la gestión financiera del 2010. Como esperamos que los mercados financieros internacionales prosigan "secos" el año que viene, no es difícil pronosticar un nuevo período de gobierno debutando con un ajuste fiscal.

t En los últimos meses la palabra keynesianismo aumentó la frecuencia con que es mencionada en los medios de comunicación a nivel internacional, generando una falsa sensación de que la crisis tiene una solución mágica. Nuestra visión es que las políticas de estímulo fiscal que se están tomando no son una solución garantida para los países industrializados y mucho menos son aplicables a la realidad de Uruguay.

En primer lugar, las políticas de estímulo fiscal van mucho más allá de la recomendación keynesiana para la crisis de 1930: aumentar el gasto público para sostener la demanda agregada. La máxima simplificación de esta política fue presentada por Keynes bajo la sugerencia de contratar gente para hacer pozos y luego taparlos. En la actualidad los paquetes de estímulo fiscal tienen varias dimensiones e incluyen: reducción de impuestos, construcción de infraestructura y transferencias no especificadas.

La segunda consideración es que para ser exitosa la política de estímulo fiscal tiene que ir mucho más allá del aumento de la demanda agregada: tiene que frenar la crisis de confianza y evitar el contagio que producen las bancarrotas y el desempleo.

Las medidas previstas por el gobierno de Estados Unidos alcanzan el 1,9% del PIB para el 2009, correspondiendo 0,9% a reducción de impuestos, 0,3% a gastos en infraestructura y 0,6% a transferencias sin destino predeterminado. Para el 2010 se prevé un aumento importante, alcanzando el 2,9% del PIB con 1,2% en reducción de impuestos, 0,8% en gasto de infraestructura y 1,0% en otras transferencias. Claramente no es hacer pozos y taparlos.

En la actualidad el principal desafío no está en sostener la demanda agregada. La gran dificultad es terminar con el círculo vicioso de pérdida de confianza en los inversores, las empresas y los consumidores.

¿Por qué no es extrapolable la medida para Uruguay? En primer lugar, la caída de la demanda agregada está ocurriendo en forma gradual y no hay que asistirla directamente como ocurre en el epicentro de la crisis. Segundo, no existe una situación fiscal holgada como para avanzar sin reducir el superávit primario fiscal. Tercero, no hay vencimientos de deuda cercanos pero ésta todavía es importante y no se ha logrado el grado inversor en su categorización. Estas salvedades se complementan con la ausencia de un plan de gasto para la recuperación ya que simplemente se trata de un incremento del déficit fiscal orientado a gastos corrientes de muy bajo efecto multiplicador en la economía.

El aumento del gasto público con dudas sobre la solvencia fiscal resulta en una mala combinación que termina desplazando al gasto privado y neutralizando el deseado efecto multiplicador.

En este contexto, la prioridad de la política macroeconómica debería estar en lograr asegurar la solvencia financiera del sector público para el largo plazo. Manteniendo el foco en este objetivo se sostendrá el atractivo que tiene nuestro país para los inversores y como contraparte para los negocios. La confianza de los consumidores se fortalece en este clima y amortiguará el impacto en el sector urbano que estimamos ocurrirá sobre el segundo semestre del año.