La administración de la política social chilena está totalmente desarticulada

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JORGE REBELLA

Los programas de protección social se pueden financiar con el cobro de los tributos, sobre todo en base al IVA, porque la recaudación es muy alta y hay muy poca evasión en Chile, afirmó Felipe Kast, Ph.D en economía por la Universidad de Harvard y director del Programa Social del Instituto Libertad y Desarrollo en Santiago. A continuación un resumen de la entrevista, que giró en torno al funcionamiento de los programas sociales, con sus luces y sombras, en el país trasandino.

-¿En qué consiste básicamente la política social en Chile en la actualidad?

-La política social chilena hoy tiene de hecho un lema que dice "desde la cuna hasta la muerte", basado fundamentalmente en los derechos sociales garantidos. En forma progresiva, la política social ha procurado proteger a la población desde la niñez hasta la vejez y ahora está tratando de transformar estos derechos sociales en legalmente exigibles contra el Estado. Incluso un integrante del comando del candidato oficialista, Eduardo Frei, sostiene que se debe incorporar esa garantía a la Constitución de Chile, pero muchos de los constitucionalistas de la propia Concertación no apoyan la idea.

-¿Desde cuándo se viene gestando esa filosofía respecto a los derechos sociales?

-Empezó en el gobierno de Lagos (2000-2005) con el cambio parcial al sistema público de salud, al que luego se le agregó el Plan Acceso Universal de Garantías Explícitas (AUGE). Dada la ineficiencia en la gestión del sistema público, Lagos buscó quebrar la tendencia imponiendo plazos máximos en la prestación de ciertos servicios sanitarios. El problema es que al fijar metas ambiciosas sin resolver los problemas de gestión e incentivos en el proceso de producción muchas veces nos encontramos con que los funcionarios ajustan los reportes para cumplir con las obligaciones impuestas. Las diferencias en cuanto a la calidad de sus servicios en comparación con los del sector privado siguen siendo sustantivas.

-¿Qué cobertura tienen los programas de protección social?

-Sin duda los dos programas de mayor cobertura nacional son el sistema de salud y de educación pública. Cada uno cubre más de un 75% de la población, pero ambos exhiben debilidades en la calidad de sus prestaciones. En el caso del Plan AUGE, por ejemplo, se ha logrado cubrir 56% de la prevalencia total, o sea del total de enfermedades que se presentan, y las enfermedades no consideradas normalmente pierden prioridad pública. Además, varias encuestas, incluso realizadas y dadas a conocer por la Superintendencia de Salud en su sitio web, señalan que la mayoría de los usuarios no conoce las garantías y menos sabe dónde reclamar en caso de incumplimiento.

Por su parte, la precaria calidad de la educación que se imparte en las escuelas públicas es el mayor causante de las inequidades sociales en Chile, ya que genera baja productividad y, por consiguiente, bajas remuneraciones. El problema educativo es tan grave que el Movimiento Educación 2020, dirigido por el ingeniero, académico y analista Mario Waissbluth, está proponiendo que en un plazo de doce años el 20% más pobre de la población tenga la misma calidad de enseñanza que el 20% más rico.

Chile Solidario

-¿Cuáles son los principales programas públicos asistenciales en Chile?

-El programa más focalizado es Chile Solidario, que comenzó a aplicarse en 2002 para apoyar a las familias y sus integrantes en condición de extrema pobreza. Cubre aproximadamente al 5% de la población más pobre y comienza con una asistencia psicosocial a través de un especialista que guía a las personas a asumir su realidad e identificar sus potencialidades. Para ello, las familias se comprometen a atenderse por un período de 24 meses con un profesional del área social, quien realiza una intervención personalizada a efectos de generar acciones de cambio que permitan mejorar su situación de indigencia.

-¿Con qué tipo de instrumentos cuenta el programa Chile Solidario para proteger a los sectores sociales más vulnerables?

-Se facilita a los beneficiarios el trámite de la cédula de identidad para que puedan recibir acceso preferencial a subsidios monetarios, cuyo monto depende de las cargas familiares del postulante, por un período de tres años. Hay programas de alfabetización para adultos y se proporciona a las mujeres asistencia ginecológica. Además, se les da programas de capacitación laboral y de apoyo para desarrollar microemprendimientos con el objetivo de que las personas puedan salir de la pobreza. Esta área ha funcionado con grandes ineficiencias debido a que se terceriza su implementación y, lamentablemente, la mayoría de las empresas que prestan servicios sólo están interesadas en colocar determinados equipos o máquinas sin preocuparse por la sustentabilidad del negocio. Como ha carecido de un buen seguimiento, no se ha podido asegurar que los proyectos se concreten en el mercado y generen una fuente de ingresos para los individuos asistidos.

-¿Cuáles son los aspectos más relevantes de Chile Solidario?

-Es positivo que la permanencia en este programa está condicionada al cumplimiento de medio centenar de obligaciones o contrapartidas contraídas por las familias. Entre las más comunes son la asistencia regular de los niños a la escuela, la asistencia periódica a controles de salud materno-infantil y la participación de los adultos en trabajos de interés comunitario o en planes de capacitación laboral y empleo.

Uno de los principales problemas del programa radica en que su definición de pobreza no es muy dinámica ya que, en el momento de la creación de su diseño, se partió de la base de que los indigentes eran los mismos a lo largo del tiempo. No obstante, el elemento más rescatable de Chile Solidario es que les abre una ventanilla única a todos los indigentes para que puedan acceder a una red interconectada de prestaciones sociales en vez de estar golpeando en una infinidad de puertas.

-¿Cómo se decide el egreso de una familia de los beneficios del programa Chile Solidario y en qué condiciones quedan las personas o familias salientes de ahí en adelante?

-El egreso es automático cuando el beneficiario cumple tres años de antigüedad. Es un programa que está diseñado, tal vez en forma un poco homogénea, para que la salida sea obligatoria, aunque las familias salientes, en la práctica, pueden seguir acogiéndose a una amplia gama de prestaciones sociales. En realidad, el hogar sólo pierde el subsidio monetario que proporciona el programa Chile Solidario.

-¿Cómo pueden identificar a todas las familias pobres en Chile?

-El país cuenta con la Ficha de Protección Social para determinar el grado de pobreza de cada candidato al beneficio. Cuando una familia considera que está en una situación de pobreza puede presentarse a su municipio para solicitar la visita gratuita de un encuestador que evalúa las condiciones de vida de ese hogar. Los datos recabados se ingresan al sistema informático del Ministerio de Planificación (Mideplan) y se les otorga un puntaje que, en caso de alcanzar un determinado nivel de vulnerabilidad social, habilita a esa familia a acceder a distintos servicios de salud, vivienda, etc. así como a su elegibilidad para el programa Chile Solidario.

Esto también permite, por ejemplo, que la presidenta Bachelet haya podido dar un bono a los pobres para hacer frente a los gastos de un invierno riguroso porque disponía de la información que identificaba a ese segmento de la población.

Infancia y vivienda

-¿Se han incorporado nuevos programas sociales últimamente?

-Sí. Este año se institucionalizó el Sistema Chile Crece Contigo para apoyar las necesidades básicas y el desarrollo de la primera infancia -desde la gestación hasta los cuatro años- incluyendo la educación preescolar. Este programa es muy costoso porque se ha propuesto ampliar la cobertura en forma relativamente rápida. Si bien su diseño contiene muchos aspectos positivos, no existen instrumentos que aseguren la calidad de sus servicios al momento de la implementación. Me preocupa que sus mecanismos de control sean poco adecuados para asegurar el cumplimiento de los servicios. No hay sistemas de verificación y comprobación ni de competencia suficiente para el sector al cual se busca asistir a efectos de asegurar que el servicio que se va a proveer mejore realmente la calidad de vida del beneficiario.

-¿Son frecuentes esas carencias en el seguimiento de los programas sociales?

-Lamentablemente, sólo se evalúa en forma rigurosa el 4% del gasto social en Chile. Por lo tanto, se tiene muy poca noción de qué servicios funcionan correctamente. Además, la gran mayoría de los programas evaluados recibe bajas calificaciones y, por tanto, sugerencias de cambios importantes. En realidad, el Estado chileno está muy centrado en la oferta de programas sociales, pero le presta poca atención a la demanda, o sea en los efectos de la política social sobre la calidad de vida de los destinatarios de los servicios.

-¿Cuál es el grado de compromiso del Estado chileno para erradicar la vivienda insalubre?

-Chile tiene una política habitacional extremadamente generosa llevada a cabo a través de una serie de programas del Ministerio de Vivienda, estimándose que más de un 70% de las viviendas del país se construyen con algún tipo de subsidio estatal. Esos programas no se encuentran tan focalizados como el resto de los subsidios sociales y muchas veces el Estado tiene dificultad para llegar a los sectores más marginados. Como algunas instituciones privadas han logrado acercarse a esa gente, que de hecho había sido abandonada por la política social, el gobierno hoy trabaja conjuntamente con la ONG "Un Techo Para Chile", dedicada a erradicar los campamentos (N.del R.: asentamientos irregulares) para ayudarles a obtener una sólida vivienda definitiva.

Línea de pobreza

-La presidenta Bachelet dijo con motivo del lanzamiento de la Red Interamericana de Protección Social, que el programa Chile Solidario, tras siete años de funcionamiento, combinando subsidios monetarios y acceso preferente a los más variados programas sociales, "permitió reducir la pobreza a un 13,7%, mientras que las cifras de la indigencia descendieron a un 3,2%". ¿Coinciden esas cifras con la percepción del país real?

-Si bien la pobreza se ha reducido significativamente en los últimos veinte años, no es cierto que su caída obedezca exclusivamente a los resultados del programa Chile Solidario. El gran motor de destrucción de la pobreza ha sido el aumento del empleo y el incremento de los salarios como resultado del proceso de crecimiento económico. En efecto, buena parte de la población ha podido acceder a puestos de trabajo de mejor calidad y obtener mayores remuneraciones, como lo ha señalado el economista del PNUD, Osvaldo Larrañaga.

-Sin embargo, ¿no es un logro notable que la tasa de pobreza, medida a nivel nacional, haya bajado de 40,8% en 1990 a la actual de 13,7%?

-La exactitud de la tasa actual de pobreza ha sido impugnada. En un "paper" presentado el año pasado por el economista Felipe Larraín de la Universidad Católica, que es director de la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza, se demuestra que las cifras oficiales de reducción de la pobreza son algo engañosas. Según ese estudio, la línea de la pobreza fijada por el gobierno es incorrecta porque se están estimando los comportamientos en términos de consumo de los sectores más marginados de la sociedad según los patrones de 1989. Si se actualizara ese esquema de consumo, los chilenos que viven por debajo de la línea de pobreza representarían aproximadamente un 30% del total de la población. Este resultado explica por qué no coincide la percepción de caída de la pobreza con la magnitud de las cifras oficiales.

Inversión social

-Aunque el gobierno ha invertido activamente en programas de protección social durante veinte años, la distribución del ingreso en Chile es una de las más desiguales de todo el mundo, según un informe del Banco Mundial . Si bien los sucesivos gobiernos han ido reduciendo la tasa de pobreza, ¿por qué los niveles de desigualdad del ingreso en Chile han permanecido prácticamente sin cambios en los últimos veinte años?

-La desigualdad no ha mejorado porque el gobierno de Chile no se ha atrevido a poner el interés de los estudiantes por encima del de los sindicatos de profesores, por lo cual no se ha generado una red verdadera de oportunidades y movilidad social. Cuando se ha aumentado el gasto en educación, los recursos generalmente se destinaron a infraestructura y a aumento de salarios de los profesores. Nada hubo para mejorar los incentivos de la gestión. Seguiremos esperando.

-En los períodos preelectorales siempre existe una cierta incertidumbre sobre la continuidad de las políticas sociales si se produce una rotación de partidos en el poder. ¿Cómo se podría estabilizar financieramente e institucionalizar jurídicamente la red de protección social para que la protección social no dependa en forma arbitraria del gobierno de turno?

-El temor de que se discontinúen las políticas sociales es bastante bajo en Chile porque el partido gobernante no ha hecho una campaña de ese tipo. Eso me alegra ya que sería terminar con la política en su más puro sentido. Por otra parte, en el juego democrático chileno, es muy difícil que un gobierno de derecha reduzca el gasto social, sobre todo en los temas que son importantes para los grupos de interés, más allá de que pueda ajustar los rubros donde hoy predomina la ineficiencia y el descontrol. Parafraseando el dicho de que "sólo Nixon puede ir a China", diría que sólo la izquierda puede bajar el gasto social.

-¿Cómo se financia la protección social en Chile?

-En Chile la recaudación es muy alta y hay muy poca evasión, en gran medida gracias a que Javier Etcheberry, director de Impuestos Internos durante la década del noventa, modernizó notablemente el sistema en base al fuerte crecimiento de la economía junto con el manejo absolutamente eficiente de una oficina de recaudación fiscal. Por eso, curiosamente, a pesar del carácter regresivo de este impuesto, en el sentido que grava a todos los consumidores sin distinción de clase social, un estudio de Eduardo Engel muestra que los pobres no se ven perjudicados porque por cada peso que pagan de IVA reciben más beneficios fruto de la redistribución a través de los subsidios, la educación y los servicios de salud. A su vez, este tributo distorsiona muy poco al crecimiento económico porque no grava al capital ni al trabajo.

-¿Qué porcentaje del Presupuesto Nacional se destina a los programas de protección social en Chile?

-De todo el gasto público, el 68% corresponde al gasto social en la actualidad. Las partidas más caras son las de educación, salud y pensiones. Estas últimas son un rezago del antiguo sistema previsional de reparto porque se destinan a quienes no ingresaron a las administradoras de fondos de pensiones (AFP) instaurado en la década del ochenta.

-El abogado Pablo Ruiz Tagle, miembro del equipo programático del candidato Eduardo Frei, expresó recientemente que "es muy difícil continuar la red de protección social sin cambiar la carga tributaria". ¿Qué opina al respecto?

-No es cierto. La cantidad de espacios que existen para eliminar la "grasa" presupuestal y hacer más eficiente la política social es infinita.

-¿Cómo evalúa el funcionamiento de la política social chilena?

-La política social chilena carece de un elemento coordinador importante. Si bien la administración de los beneficios del programa Chile Solidario, que recibe el 5% más pobre de la población, es algo más ordenada, el resto de la política social está totalmente desarticulada. Por ejemplo, cuando se construye un nuevo complejo habitacional con apoyo de recursos del Estado, el Ministerio de Educación no edifica allí una escuela ni tampoco el Ministerio de Transporte fija un recorrido acorde para las líneas de ómnibus que circulan por esa zona porque, simplemente, no son informados de esos proyectos.

-¿Qué propuestas han surgido en la campaña electoral para corregir esa descoordinación en el manejo de la política social?

-Precisamente, el candidato presidencial de la Alianza por Chile, Sebastián Piñera, quiere crear un Ministerio Social, con un peso político similar al que hoy posee el Ministerio de Hacienda. Eso permitiría centrar la política social en las personas y evitar que se dilapiden los recursos del Estado, como ocurre ahora que no se evalúan los programas ni se verifican los impactos que generan.

-Piñera también propone ampliar la red de protección social a la clase media. ¿Cómo se prevé financiar esa ampliación del sistema?

-Sebastián Piñera ha dicho que mantendrá el sistema de garantías explícitas mínimas para la población económicamente más vulnerable, pero su propuesta está focalizada en la creación de una verdadera red de oportunidades para las personas. La idea es generar movilidad social, básicamente a través de la implementación de un sistema de educación pública competitivo que produzca egresados con destrezas suficientes para acceder a empleos de calidad. El énfasis no está sólo en un piso garantizado, sino en garantizar que los sueños de una madre se puedan volver realidad.

-Pero eso cuesta dinero, ¿no es cierto?

-Los recursos financieros no son la restricción más activa porque Chile ha ahorrado significativamente en los últimos años mediante la aplicación de la regla del superávit fiscal. La gran diferencia con los métodos de la actual administración consiste en reubicar gran parte de los recursos que hoy se duplican o se gastan en forma ineficiente por tener una política social desarticulada. Las dotaciones de los programas sociales actuales son sustanciales, pero existe una cantidad importante de dinero que queda por el camino por la ineficiencia burocrática.

En definitiva, el objetivo de crear una red de oportunidades se logrará con el uso racional de los recursos del Estado, la evaluación continua de la aplicación de las políticas sociales y la complementariedad entre un Estado que fiscaliza, financia y mantiene informados a los ciudadanos y un sector privado que compite y que busca resolver las necesidades de los programas sociales.