Implementación de reglas de Basilea depende de autoridades nacionales

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JORGE REBELLA

Como a los gobiernos les resulta políticamente costoso disciplinar a los banqueros, una condición necesaria para que se produzca una intervención temprana que evite una crisis bancaria es que los supervisores financieros sean independientes del sistema político, afirmó el doctor en economía Jorge Ponce, integrante del Área de Investigaciones Económicas del Banco Central del Uruguay (BCU). Las opiniones vertidas sobre regulación bancaria son responsabilidad exclusiva del entrevistado y no representan ni comprometen la posición institucional del BCU. A continuación un resumen de la entrevista.

-¿Cómo evalúa la efectividad del Acuerdo de Basilea II frente a la crisis financiera ?

-La reciente crisis financiera internacional ha dejado en evidencia importantes debilidades en los sistemas de regulación prudencial, de supervisión y de resolución de problemas financieros, particularmente en Estados Unidos y Europa. Un claro indicador es la enorme cantidad de reformas que están siendo discutidas en los países directamente afectados por la crisis, pero también en otros que han recibido impactos en forma indirecta.

-¿Qué fallas ha evidenciado la regulación prudencial?

-Un aspecto de Basilea II que se hizo notable durante la crisis es su carácter de regulación microprudencial, que considera la situación de cada institución por separado. Este período crítico ha mostrado que la solidez individual de cada institución no es sinónimo de estabilidad financiera en el sistema. Quedaron expuestas importantes debilidades sistémicas como, por ejemplo, la existencia de instituciones demasiado grandes para quebrar, o demasiado interconectadas para quebrar, o simplemente demasiadas instituciones pasibles de quebrar. También se vieron algunos riesgos que no habían sido considerados en su justa medida, tales como el riesgo de que los problemas de liquidez en una institución o en un mercado se transmitieran rápidamente a otras instituciones y mercados, incluso en otros continentes.

-¿No era uno de los objetivos del Acuerdo de Basilea II reforzar la solvencia de las entidades y del sistema financiero?

-Basilea II considera explícitamente algunos riesgos asumidos por los bancos a la hora de fijar requerimientos de capital. De todas formas, la reciente crisis ha mostrado, una vez más, que toda regulación bancaria genera algún tipo de "arbitraje regulatorio", es decir que las instituciones bancarias aprovecharán el diseño de la regulación para desarrollar productos y realizar negocios lucrativos, pero extremadamente riesgosos. Un ejemplo es el desarrollo del modelo de negocios de "originar y distribuir" que permite a los bancos "sacar" de sus balances algunos riesgos como, por ejemplo, los asociados a las hipotecas subprime, y así reducir sus reservas de capital aunque, en los hechos, su exposición a estos riesgos no se ve mayormente afectada.

-Entonces, ¿por qué los requisitos de capital establecidos por Basilea II no sirvieron de "colchón" para soportar las pérdidas inesperadas de la banca internacional?

-Fue por la excesiva toma de riesgos de los banqueros. El uso intensivo de fondos de terceros por parte de los bancos (apalancamiento) da incentivos a sus gerentes y propietarios a entrar en negocios lucrativos pero altamente riesgosos, sobre todo cuando la competencia está en esos mercados. Durante la crisis se hizo célebre una frase de un gerente de Citigroup que comparaba a la liquidez de los mercados con el baile de la silla. Decía que la situación se haría difícil cuando la orquesta se detuviera pero, mientras sonara la música, uno debía seguir bailando.

Permisibilidad

-¿Qué responsabilidad le cabe al Comité de Basilea ante la escasa o nula regulación sobre mercados e instrumentos financieros en permanente creación y expansión?

-La responsabilidad última en cuanto a la implementación de la regulación, así como al tipo y grado de supervisión aplicada, depende exclusivamente de las autoridades de cada país. En este sentido, estudios recientes atribuyen un importante grado de responsabilidad por la crisis financiera global a las acciones tomadas por las autoridades de Estados Unidos en el último decenio. Más aún, la evidencia indica que las agencias regulatorias en ese país conocían las consecuencias de la política implementada, pero eligieron mantener una política laxa que premiaba los beneficios de corto plazo a expensas de una mayor fragilidad financiera en el mediano plazo.

-¿Cuánto incidió en alimentar la crisis financiera internacional la permisividad del Comité de Basilea a que desapareciera la diferenciación de actividades de los bancos comerciales y los de inversión?

-La separación entre banca de inversiones y banca comercial fue un pilar de la salida de la crisis de los años treinta. Esas restricciones desaparecieron totalmente en 1999 permitiendo a los bancos "sacar" de sus balances préstamos a través de un proceso de securitización y creación de activos derivados. Como tal, este proceso no es necesariamente nocivo. Al contrario, una función primordial de los bancos comerciales es manejar y distribuir riesgos. El problema es que la parte más riesgosa de los activos derivados quedaba en el balance de los bancos. Estos "derivatives" poseen un importante componente de riesgo agregado -es decir altamente correlacionado con el resto del sistema-, son ilíquidos por naturaleza y demostraron ser muy difíciles de valuar una vez desatada la crisis. Así es que, cuando esos títulos comenzaron a perder valor, lo hicieron rápidamente. Esto, asociado al elevado apalancamiento con el que operan los bancos, diluyó rápidamente el capital de las instituciones bancarias y puso al sistema en una situación de bancarrota.

-¿De qué forma se procura solucionar ese problema?

-Parte de la regulación propuesta en Estados Unidos apunta a restablecer cierta separación entre banca de inversión y banca comercial, aunque en forma más flexible que en los años treinta. En particular, se propone que los bancos comerciales no puedan realizar operaciones en activos derivados utilizando sus propios fondos, pero permite que realicen estas actividades en representación de sus clientes. De ese modo, se intenta aislar a la banca comercial del riesgo sistémico sin menoscabar su función central de intermediar riesgos.

Enmendar errores

-¿Qué nuevas reglas de juego requiere el sistema financiero global para no repetir los errores del pasado reciente que contribuyeron a generar la actual crisis global?

-En el campo de la regulación microprudencial se hace necesario revisar los requerimientos mínimos de capital de Basilea II. Ya se ha visto su inefectividad para alinear los incentivos de los banqueros con los de la sociedad, y su insuficiencia para soportar las enormes pérdidas ocurridas durante la crisis. Otro aspecto importante a considerar es que la regulación propuesta en el Acuerdo de Basilea II se refiere al capital, pero la crisis reciente tuvo un gran componente de problemas de liquidez.

-¿Qué otros defectos de la regulación de Basilea II observados durante la crisis global deben ser corregidos?

-La crisis mostró que existen riesgos agregados que pueden atentar contra la estabilidad del sistema bancario como un todo, aun cuando todas las entidades consideradas individualmente fueran solventes. Buena parte de la discusión actual refiere a la necesidad de introducir algún tipo de regulación macroprudencial que apunte directamente a mantener la infraestructura del sistema, y no necesariamente a sostener la viabilidad de instituciones individuales.

Supervisión

-¿Será suficiente con mejorar la regulación para evitar crisis en el sistema financiero?

-La creatividad de las instituciones financieras para arbitrar regulaciones es importante. Por lo tanto, es necesaria una temprana y enérgica supervisión de las estrategias y las acciones de los bancos, y una temprana y enérgica acción de los supervisores para desactivar cualquier proceso de toma excesiva de riesgos, tanto de cada banco como de todo el sistema.

-¿Cómo se implementaría esa supervisión?

-Aquí hay al menos dos desafíos. Primero, que los supervisores cuenten con herramientas para identificar las amenazas y actuar en consecuencia. En este sentido, el establecimiento de análisis de estabilidad financiera y de claros procesos de resolución de instituciones sistémicamente importantes son puntos fundamentales.

El segundo desafío es dar incentivos a los supervisores para que, a su vez, incentiven y disciplinen a los banqueros. El diseño institucional de la supervisión financiera es de vital importancia. Como a los gobiernos, por lo general, les resulta políticamente costoso disciplinar a los banqueros, una condición necesaria para que se produzca una intervención temprana que evite males mayores es que los supervisores financieros sean independientes del sistema político. Además, estos supervisores tienen que gozar de cierta protección legal. De lo contrario, no estarían respaldados para emprender acciones que disgusten a los banqueros.

-Pero, ¿quién supervisa al supervisor?

-Es muy importante que los arreglos institucionales incluyan claros mecanismos de rendición de cuentas y de responsabilidad de los supervisores. Otro punto clave para el diseño institucional de la supervisión es la existencia de más de un supervisor. En este punto, es esencial la forma de distribuir responsabilidades entre los diferentes supervisores y la forma en que se toman las decisiones, ya que un supervisor puede tener incentivos y, por tanto, opiniones diferentes de los otros. Por ejemplo, en un trabajo reciente "Central banks and banking supervision", del que soy coautor junto a P. Boyer, surge que mientras existan buenas razones para que los bancos centrales realicen la supervisión macroprudencial, es deseable que otro supervisor se encargue de la supervisión microprudencial.

-¿Cómo se explica que las calificadoras internacionales de riesgo hayan emitido juicios tan errados en los últimos años?

-Las agencias calificadoras de riesgo se especializan en analizar mercados, empresas y activos, así como en emitir opiniones que luego son usadas por inversores. A priori no hay nada de malo en que una o varias empresas se especialicen en esta actividad y en que los inversores utilicen sus opiniones para tomar decisiones. El problema es que la regulación bancaria, en particular Basilea II, ha "tercerizado" parte de la regulación en las agencias calificadoras de riesgo al utilizar sus calificaciones para determinar los requerimientos de capital ajustados por riesgo. Además, el modelo de negocios de estas agencias, en el cual quien emite un activo financiero paga sólo si la emisión se realiza con éxito, ha hecho que las calificaciones fueran extremadamente favorables con los bancos que sacaban de sus balances los préstamos subprime a través de activos derivados. Una frase célebre durante la crisis es la de un analista de una agencia calificadora que dijo que el activo podía estar estructurado por vacas, pero que su empresa igual lo calificaría.

-¿No debería crearse una entidad supervisora de las calificadoras de riesgo?

-Hay dos opciones. En la primera, se quita toda referencia a las agencias calificadoras de riesgo y a sus calificaciones de la regulación prudencial y se deja que los inversores utilicen las calificaciones a su propio riesgo. En la segunda, se mantiene el rol de las calificadoras en la regulación prudencial. En este caso, es necesario modificar los incentivos de las calificadoras para que sus pronósticos sean más acertados. En este sentido, las propuestas pasan por cortar los vínculos comerciales entre los emisores de activos y las calificadoras a través de la creación de plataformas que controlen el proceso de calificaciones. De todas formas, este tipo de reformas no parece estar en el centro de la discusión política actual.

Jorge Ponce, uruguayo, 34 años, es licenciado en econo- mía por la UdelaR. Es máster en economía internacional por la UdelaR, en mercados financieros e intermedios y DEEQA (Diplôme Européen d`Economie Quantitave Approfondie) por la Université Toulouse (Francia). Se doctoró en economía en Toulouse School of Economics. Es integrante del Área de Investigaciones Económicas del BCU. Ejerce la docencia en la UdelaR y en la U. de Montevideo.

-Actualmente los seis bancos más grandes de Estados Unidos tienen activos equivalentes a más del 60% del PIB de ese país. ¿En qué medida se debería limitar el tamaño de los bancos?

-Una de las razones por las cuales el gobierno de Estados Unidos decidió salvar algunos bancos fue porque eran demasiado grandes para quebrar. Pero también se salvaron otros mercados e instituciones, siendo la aseguradora AIG el ejemplo paradigmático, porque estaban demasiado interconectados para quebrar. La propuesta del senador Dodd, que recientemente tuvo un revés en el Senado estadounidense, apuntaba a reducir la exposición del sistema a este tipo de instituciones, lo cual considero que es razonable y necesario.

-¿Y cuánto riesgo pueden tomar los bancos en sus operaciones?

-Por cierto, un tema crucial es limitar la toma excesiva de riesgos. La posibilidad de arbitraje regulatorio hace que la regulación vaya generalmente un paso atrás de la innovación financiera. Por lo tanto, el punto fundamental para lograr el objetivo de controlar la toma excesiva de riesgos pasa por un adecuado diseño de la supervisión y de mecanismos que provean correctos incentivos a los banqueros. Sin duda el diseño de la supervisión debe también proveer correctos incentivos a los supervisores para actuar en tiempo y de acuerdo a su mandato. Para ello, es fundamental que los supervisores cuenten con independencia del sector político y deban rendir cuentas por su accionar.

-¿Cree que, si los megabancos vuelven a cometer errores y se ponen otra vez al borde del abismo, el gobierno norteamericano será capaz de liquidarlos o fragmentarlos de manera eficiente sin que los contribuyentes deban pagar impuestos para salvarlos, tal como afirmó recientemente el secretario del Tesoro Timothy Geithner?

-El problema de haber salvado instituciones financieras repetidamente es que lleva a estas instituciones a considerar como cierta la posibilidad de un rescate en el futuro, especialmente si su caída puede generar un problema sistémico. Entonces, sus políticas serán menos prudentes y la toma de riesgos excesiva. Además, el gobierno sufre un problema, conocido como "inconsistencia temporal de las decisiones", que hace no creíble su anuncio de liquidación. Durante el tiempo de estabilidad es óptimo realizar el compromiso de liquidar una institución en graves dificultades, pero cuando los tiempos de crisis llegan puede resultar óptimo salvar la institución, tal como ha ocurrido en estos últimos años. Una manera de devolver credibilidad a este tipo de anuncios de política es "atando las manos" de los supervisores. Por ejemplo, estableciendo claras reglas de acción que se disparan cuando determinadas variables alcanzan niveles predeterminados. Estados Unidos tiene un sistema de reglas de este tipo desde 1991.

-¿Por qué no se activó ese sistema cuando los problemas de algunos bancos estadounidenses ya eran muy serios?

-El hecho que no haya funcionado adecuadamente durante la reciente crisis está relacionado con su carácter sistémico. En el pasado, las reglas funcionaban para resolver instituciones individuales. Pero, cuando se trata de instituciones sistémicamente importantes, la aplicación de esas reglas puede implicar el colapso de todo el sistema. Esto nos lleva a otro punto importante: Estados Unidos no cuenta en la actualidad con un sistema que permita resolver, ya sea liquidar o reorganizar, en forma eficiente y ordenada instituciones sistémicamente importantes.

(Continúa en la pág. 6)