El sistema previsional uruguayo está funcionando razonablemente bien

1/1

JORGE REBELLA

Uruguay perdió una excelente oportunidad en años pasados para diversificar los activos de los fondos administrados por las AFAP. El excelente acceso al crédito que tuvo el gobierno uruguayo hasta hace poco tiempo hubiera permitido sustituir paulatinamente bonos del gobierno por activos externos en las carteras de las AFAP sin ocasionar ningún riesgo a las finanzas públicas. Las actuales autoridades aprovecharon bien la coyuntura internacional favorable para reestructurar la deuda pública, pero no hicieron lo mismo para reestructurar la cartera de las AFAP, sostuvo el economista Álvaro Forteza. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el entrevistado, que es docente e investigador del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR, analizó la nueva normativa en materia jubilatoria recientemente aprobada por el Poder Legislativo, así como la situación financiera de las AFAP ante el derrumbe de los mercados bursátiles a nivel mundial. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿Cuál es su evaluación de la nueva Ley de Flexibilización Jubilatoria?

-Comparto su contenido general, que se inscribe dentro de la política general adoptada por la administración actual en cuanto a no sustituir el sistema jubilatorio mixto instituido en 1995. No es una reforma estructural ya que no cambia las reglas fundamentales de juego del sistema. Es lo que usualmente se denomina una reforma paramétrica, porque cambia algunos parámetros del sistema sin cambiar sus fundamentos. Está bien que así sea porque el sistema BPS-AFAP requiere ajustes como los propuestos y también algunos otros; pero no creo que sea necesario hacer un cambio estructural en este momento. Además, es positivo que el gobierno intente realizar mejoras graduales en el régimen previsional y en un proceso de consulta. Esto da estabilidad y previsibilidad al sistema. Esta postura difiere sustancialmente de algunas propuestas que planteaban algunos sectores del Frente Amplio antes de llegar al gobierno.

En resumen, se han aprobado ajustes adecuados que era necesario hacer. Lo veo como un cambio con el cual Uruguay está enfocando el tema de las jubilaciones con el mismo espíritu que lo ha hecho la presidenta Bachelet en Chile, es decir buscando consensos, tratando de hacer ajustes que siempre son necesarios, pero sin pretender refundar el sistema cada poco tiempo y menos en una coyuntura de inestabilidad internacional como la actual.

-La nueva Ley de Flexibilización Jubilatoria facilita el retiro a la edad mínima de 60 años, porque deja de exigir 35 años de servicio con aportes registrados y requiere sólo 30 años de trabajo, aunque baja la tasa de reemplazo de 50% a 45%. ¿Alcanza la rebaja de la tasa de reemplazo para equilibrar el financiamiento de quienes se jubilen con los requisitos mínimos?

-Aparentemente no está totalmente autofinanciada dicha rebaja. Por eso, el gobierno está evaluando el costo anual de estos cambios en unos US$ 10 - US$ 20 millones. En 2005 dirigí una investigación de un equipo de economistas del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR que realizó un estudio para República AFAP, cuyos resultados señalaban que la jubilación a otorgar a quien se retirase con 30 años de aportes debía ser aproximadamente 39% del salario promedio de los últimos diez años. Esa es la tasa de reemplazo que, de acuerdo con nuestras estimaciones, permitía compensar la disminución de años de aporte con menor jubilación. Como se puede ver, es una tasa menor a la contenida en la legislación recientemente aprobada para este mismo caso. También hicimos estimaciones para diversas combinaciones de edad de retiro y años de aportes. Las tasas de reemplazo que obtuvimos entonces son algo menores a las tasas aprobadas en esta ley, lo cual supone algún costo adicional para el BPS. No creo, sin embargo, que la ley deba ser cuestionada en lo fundamental por estas diferencias. Estos cálculos son siempre muy aproximados y no pretendo tener "la" cifra. Lo que importa en esto es el orden de magnitud y, en este sentido, las cifras contenidas en la nueva normativa son razonables dentro de los niveles de precisión con que nos podemos mover en estas cosas. Además, la nueva legislación da una señal correcta cuando continúa vinculando la tasa de reemplazo al esfuerzo de contribución.

Años de servicio

-¿Dónde estaría el justo término en materia del número de años de servicios que habiliten una jubilación?

-Soy partidario de flexibilizar más la condición del número de años de aportes a la seguridad social dadas las características del mercado laboral uruguayo; pero, obviamente, como contraparte los montos jubilatorios deberían ser menores. Un sistema que exige un número elevado de años de contribución para acceder al beneficio no está ofreciendo protección al trabajador contra el riesgo de tener una carrera laboral corta y eso es un problema grave en los países en vías de desarrollo. Los sistemas de jubilaciones surgieron en el mundo para ofrecer un seguro contra el "riesgo" de vivir demasiado y llegar a edades avanzadas sin recursos para sostenerse. Se trataba de otorgar al beneficiario una renta vitalicia, es decir un ingreso que durara tanto como su vida. Si ese es el único riesgo a cubrir, es natural poner condiciones relativamente exigentes en cuanto a los años de aportes a realizar. En esa lógica, se supone implícitamente que la cantidad de años de aporte es una variable que el trabajador controla o, por lo menos, no es un riesgo importante que el sistema deba cubrir.

En la práctica, muchísimos trabajadores encuentran fuertes dificultades para completar carreras largas. Es cierto que cuando observamos que un trabajador contribuyó pocos años al BPS es difícil discernir cuánto de esto se debe a la mala suerte -por ejemplo, quedó desocupado, buscó pero no encontró un empleo formal, etc.- y cuánto está determinado por sus opciones, tales como que elija no formalizarse contando con que el BPS finalmente proveerá.

-¿Es razonable pensar que las carreras laborales tan interrumpidas y cortas que se ven en Uruguay y otros países de la región se deben exclusivamente a opciones libres de los trabajadores?

-De ninguna manera. Es necesario, por lo tanto, que la jubilación sea no sólo un seguro contra una longevidad incierta, sino también un seguro contra el riesgo de carrera laboral corta. A su vez, hay que ser consciente que si se ofreciera una jubilación que no dependiera de los aportes realizados, se estaría protegiendo totalmente al trabajador contra el riesgo de carrera laboral corta, pero se distorsionarían enormemente los incentivos. No habría incentivos a aportar.

La solución convencional a este problema, además de mejorar la fiscalización, es ofrecer un seguro parcial que, en este caso, es contra el riesgo de carrera laboral corta. Esto es una jubilación que depende de las contribuciones realizadas, o sea que se reduce si se aporta menos años, pero no se niega el acceso de forma tajante cuando no se satisface con un número determinado de años de aporte y mucho menos si ese número de años es tan elevado como el que tenemos en Uruguay.

-Si resulta tan difícil poder acreditar una historia laboral de 35 años en Uruguay, ¿cómo se explica que se hayan jubilando tantos trabajadores durante todos estos años?

-La Ley de Reforma Previsional Nº 16.713 de 1995 exige 35 años de servicios y la legislación anterior requería 30 años. Pero, en la práctica, no se ha exigido ese requisito porque el BPS carece de los registros para verificar si el trabajador que se presenta a solicitar una jubilación aportó la cantidad de años requeridos. Por lo tanto, hay diversos mecanismos bastante complejos para justificar los años de servicio dado que no se cuenta con la historia laboral completa de los afiliados. En efecto, los datos de ese registro recién empiezan en el mes de abril de 1996. Por eso, sigue siendo muy utilizado el testimonio de los testigos.

Existe también un mecanismo poco conocido que fue aprobado por una resolución del Directorio del BPS en noviembre de 2006 que flexibilizó de hecho los requisitos jubilatorios; incluso su tenor es más amplio que el de la legislación que se acaba de promulgar. Si bien no tiene fuerza de ley, es una norma de interpretación por la vía administrativa de la forma de reconocimiento de los años de servicio. Este punto es muy importante porque pone de manifiesto que en las actuales condiciones los efectos reales de la flexibilización que propone la ley recientemente aprobada por el Parlamento dependerán mucho de normas sobre el reconocimiento de años de servicio que deberán revisarse para adaptarlas a la nueva legislación y que son resorte del directorio del Banco de Previsión Social.

AFAP

-¿Cómo evalúa la situación financiera de las AFAP frente a la globalización del derrumbe de los índices bursátiles?

-Si se observan los últimos resultados publicados, no son para ponernos muy contentos porque en el último año han dado retornos negativos bastante fuertes con respecto a la evolución de la unidad reajustable (UR), cuya evolución está ligada al salario medio. En efecto, durante varios meses los salarios subieron mucho más que los retornos de los activos, ya sea en dólares, en pesos, en unidades indexadas (UI), etc. Si bien los fondos que manejan las AFAP están distribuidos en distintas unidades de cuenta, las administradoras no tenían tantos activos en UR, que es la unidad que más había crecido hasta que en las últimas semanas el dólar se disparó.

-¿Cuánto han perdido los activos de las AFAP en las últimas semanas?

-No estoy siguiendo la evolución a corto plazo de los fondos como para poder evaluar qué impacto van a tener los cambios de las últimas semanas en los valores de los diversos activos en que están invertidos. No sería demasiado difícil simular estos efectos, pero no lo he hecho y, en todo caso, no lo haría porque los retornos de los fondos de pensiones no deben mirarse mes a mes; lo que importa más es el retorno a largo plazo. Para lograr una buena combinación de rendimiento promedio y seguridad en un horizonte de largo plazo, hay que diversificar las inversiones, es decir tener los fondos distribuidos en distintos activos. Esto no significa que se pueda impedir absolutamente que los fondos de pensiones se vean afectados en el corto e incluso mediano plazo cuando hay crisis globales como la que estamos observando en este momento, pero el horizonte más relevante es el largo plazo.

-¿En qué medida la actual disposición, que sólo permite a las AFAP invertir en títulos públicos o emitidos por empresas uruguayas hasta un cierto porcentaje de sus carteras, ha evitado un serio traspié a estas instituciones dada la alta volatilidad de los valores bursátiles en los mercados internacionales?

-No sé si eso es tan cierto a juzgar por la caída que estamos observando en estos días en el valor de los bonos públicos uruguayos; pero insisto en que la rentabilidad de las cuentas individuales no debe evaluarse en función de una determinada coyuntura. No podemos concluir que hay que prescindir de los mercados financieros para proveer un seguro en la vejez por el hecho de que estemos pasando por una situación crítica a nivel internacional.

Lo que se tiene que mirar es la rentabilidad en términos esperados. En este sentido, es bien conocido que el riesgo se reduce cuando se distribuyen las colocaciones en muchos activos, es decir que no hay que poner todos los huevos en la misma canasta. Creo que no es una buena política obligar a las AFAP a invertir la totalidad de los fondos en activos locales. Uruguay es un país pequeño, hay pocas opciones y, por lo tanto, el riesgo es mayor de lo que podría ser diversificando más y colocando fuera del país parte de los fondos. La autorización para invertir en el exterior no significa que se coloquen todos los fondos en un número limitado de títulos y acciones, sino que se los debe distribuir entre varios papeles de distintos países a efectos de diversificar el riesgo. Si bien este no va a desaparecer por completo, un riesgo suficientemente diversificado va a ser menor y, sobre todo, manejable. Por supuesto, cuando hay una caída total de las bolsas como ha ocurrido en estas últimas semanas, no hay modo de evitar las pérdidas de corto plazo. Pero lo más riesgoso es concentrarse en unos pocos activos locales más allá de lo que pueda pasar en la coyuntura internacional actual.

-¿Qué se debió haber hecho para mejorar la rentabilidad de los capitales manejados por las AFAP?

-Uruguay perdió una muy buena oportunidad en años pasados para diversificar los activos de los capitales administrados por las AFAP. El excelente acceso al crédito que tuvo el gobierno uruguayo hasta hace poco tiempo hubiera permitido sustituir paulatinamente bonos del Estado por activos externos en las carteras de las administradoras, sin ocasionar ningún riesgo a las finanzas públicas. El gobierno aprovechó bien la coyuntura internacional favorable para reestructurar la deuda pública, pero no hizo lo mismo para reestructurar la cartera de las AFAP. En ese contexto, la regulación debió orientarse a reducir paulatinamente la exposición de los fondos de ahorro previsional a títulos del Estado. Una política de ese tipo habría reducido el riesgo de las administradoras y dado una buena señal en términos de las finanzas públicas uruguayas. De todos modos, insisto en que no debemos alarmarnos excesivamente por las fluctuaciones coyunturales de los precios de los activos, tanto de los títulos de deuda pública como de otros activos. En el caso de los fondos de pensiones, debemos guiarnos por una perspectiva de largo plazo.

-Uno de los objetivos secundarios de las AFAP es la participación en proyectos productivos. ¿En qué medida se han canalizado fondos de ahorro previsional al sector productivo?

-En realidad, son muy pocos los capitales de las AFAP canalizados a la actividad de la economía real. Sin embargo, no diría que es un problema de las administradoras de fondos de pensión, sino que es un defecto del sector productivo y del mercado de capitales de nuestro país por no ofrecer mecanismos de canalización del ahorro adecuados, especialmente a los llamados inversores institucionales, de los cuales las AFAP son un ejemplo.

Por otra parte, no comparto la hipótesis de que uno de los objetivos, ni siquiera secundarios, del ahorro previsional es fomentar la inversión. Su meta debe estar centrada en proteger los ahorros que realizan los trabajadores para que puedan percibir jubilaciones razonables cuando se retiren de la actividad laboral. Si un gobierno quiere promover determinadas actividades productivas, puede hacerlo con fondos públicos, pero no es aceptable que utilice los dineros de las cuentas individuales para subsidiar una actividad. La contraparte de ese subsidio implícito sería un impuesto implícito a los fondos de ahorro previsional. Si las inversiones de las AFAP tuvieran un efecto secundario positivo en los mercados de capitales y en la inversión productiva en el país, eso sería bienvenido; pero no creo que haya que definir la política de inversión de los fondos de pensión en función de ese criterio.

-¿Podría decirse que las AFAP son un instrumento para la jubilación de la clase media, pero que difícilmente beneficien a los trabajadores menos calificados dado el nivel de desempleo estructural y la creciente informalidad del empleo en Uruguay?

-Es evidente que es imposible acumular ahorros en el sistema de cuentas individuales para la población de menores ingresos, cuyos integrantes suelen tener muchas interrupciones en sus historias laborales o que trabajan básicamente en el sector informal. Si la sociedad quiere darles algún ingreso en la vejez, sin duda habrá que pensar en algún beneficio asistencial, como es la pensión a la vejez. En efecto, la situación de esas personas en materia de aportes jubilatorios ni siquiera la cubre el pilar solidario del actual sistema previsional. En otras palabras, cualquier régimen contributivo de seguridad social, ya sea de ahorro individual o de reparto, sólo es aplicable a los trabajadores del mercado formal. Eso no aplica a vastos sectores de la población que están compuestos típicamente por personas de bajos ingresos.

-La presidenta argentina Cristina Kirchner anunció la creación de "un sistema previsional público único e indelegable". En Uruguay, ¿sería razonable y viable el retorno al sistema de reparto como proponen algunas organizaciones sociales?

-No. El sistema está operando razonablemente bien. Sin duda, hay cosas a mejorar, como la regulación de las AFAP que es una asignatura pendiente. Lamentablemente, la actual coyuntura no es favorable para introducir cambios que permitan diversificar los riesgos. Además, nada indica que haya coincidencia en el sistema político o al menos en el gobierno con esta opinión, así que no es previsible que se vaya a avanzar hacia una mayor diversificación de los portafolios de las AFAP en el futuro inmediato o incluso mediato.

En otro orden, entiendo que es legítima la preocupación que muchos han manifestado por las comisiones de las AFAP, que probablemente sean más elevadas de lo que realmente es necesario. En Uruguay esas comisiones han ido bajando, pero es legítimo dudar de su nivel dada la escasa competencia que se observa en estos mercados. Es un tema que se discute en todo el mundo y para el cual no hay soluciones totalmente satisfactorias.

Otros aspectos a mejorar tienen que ver con la protección que el sistema ofrece en la práctica a los trabajadores y, en este sentido, la flexibilización de condiciones de acceso va en la dirección correcta. También habría que evaluar mejor los mecanismos de supervisión. Asimismo, es necesario fortalecer la capacidad del Ministerio de Trabajo para formular política de seguridad social. Por eso, comparto que se haya creado una división especializada, aunque desconozco los detalles de su organización.

En forma más general, nos debemos una discusión sobre las funciones de prestador de servicio, regulador, supervisor y diseñador de políticas y quiénes deberían ser los actores fundamentales en cada función y cómo deberían relacionarse. Pero ninguno de estos puntos implica compartir la idea de que debemos volver al régimen anterior. Más aún, en la actual coyuntura estaríamos dando una pésima señal. Este es el momento de hacer exactamente lo opuesto. Debemos ponernos lo más lejos que sea posible de Argentina.

Álvaro Forteza, uruguayo,51 años, se doctoró en economía en la Universidad de Gotemburgo (Suecia). Es docente e investigador del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Asimismo, es coordinador del Área de Macroeconomía de dicho centro de estudios. Ha sido profesor invitado en varias universidades europeas y consultor en seguridad social de organismos internacionales como el Banco Mundial, Cepal, FAO y OIT.