El sistema de educación uruguayo es un poderoso fabricante de desigualdad

Los resultados bastante mediocres obtenidos por los adolescentes uruguayos en las pruebas de conocimiento conducidas por el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (Pisa por su sigla en inglés) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde) motivaron que ECONOMIA & MERCADO consultara al Dr. Pablo da Silveira, vicerrector de la Universidad Católica del Uruguay. El entrevistado analizó el nivel de los aprendizajes en Uruguay en comparación con otros países, la creciente estratificación del sistema educativo, la relación entre el gasto en educación y los resultados educativos así como la estructura funcional de dicho sistema, a la que calificó como "absolutamente estrafalaria". A continuación se publica un resumen de la entrevista.

—¿Le sorprendieron los resultados de la prueba del Pisa a nivel del Ciclo Básico de la educación media?

—Esos resultados nos enseñan muchas cosas que deberíamos analizar. Conviene recordar que estamos hablando de una prueba comparativa organizada por la Ocde que mide los niveles de aprendizaje adquiridos por alumnos de quince años, independientemente del grado que cursen y del tipo de escuela al que asistan. La prueba toma un grupo representativo del conjunto de estudiantes de esa edad en cada país participante (sea miembro de la Ocde o no) y compara los niveles de conocimientos en tres áreas: lectura, matemáticas y cultura científica.

—¿Cómo interpreta la performance de los estudiantes uruguayos en dicha prueba?

—Lo primero que nos dicen los resultados es que es falso que el Uruguay tenga una educación de excelente calidad, como todavía algunos siguen afirmando. Por primera vez contamos con cifras duras y datos concretos que nos permiten verificar que el "alto nivel de la enseñanza" en Uruguay es un mito. Ahora sabemos que estamos lejos de los países que están obteniendo mejores resultados en materia educativa. En el análisis de niveles de desempeño —que es una de las maneras en las que se presentan los resultados de Pisa— se ve que los estudiantes uruguayos están sistemáticamente un escalón por debajo de los estudiantes de los países de la Ocde. Y un escalón en esa forma de medir es un salto importante.

—¿Es adecuado comparar los puntajes de Uruguay y de los miembros de la Ocde?

—Hay quienes afirman que no debemos compararnos con los países de la Ocde porque existen diferencias muy grandes en términos de ingreso per cápita y en las condiciones de funcionamiento del sistema educativo. Es esperable, por lo tanto, que a los estudiantes de esos países les vaya mucho mejor en las pruebas. Esta afirmación contiene una verdad importante, pero no creo que sea suficiente para negarnos a compararnos con aquellos a los que les va mejor. Creo que tenemos que hacer esa comparación, en primer lugar, para terminar de convencernos de que la alta calidad de la educación uruguaya es, como mínimo, un concepto muy relativo. En segundo lugar, tenemos que compararnos porque, en un mundo cada vez más globalizado, es contra los estudiantes provenientes de esos países que los estudiantes uruguayos tendrán que competir para acceder a becas de estudio o a puestos de trabajo en muchas áreas de actividad.

—¿Qué conclusiones pueden extraerse si se coteja la ubicación alcanzada por Uruguay en el Pisa con la de los países que no pertenecen a la Ocde?

—Hay varias naciones del sudeste asiático que se asemejan a Uruguay en cuanto al gasto en educación per cápita. Sin embargo, estuvimos muy por debajo de Corea del Sur, que tiene niveles de aprendizaje mejores que el promedio de la Ocde, y de China (Macao). Nos fue algo mejor, aunque con puntajes bastante similares, que a Tailandia e Indonesia. Si nos comparamos con América Latina, parecería que podemos estar tranquilos: somos los mejores junto con Argentina. Pero creo que es una conclusión falsamente tranquilizadora. En particular lo es cuando nos comparamos con Argentina, porque el porcentaje de estudiantes argentinos que desertaron del sistema educativo a los quince años es bastante menor que el nuestro. Quiere decir que en sus resultados se refleja el desempeño de estudiantes de perfil cultural débil que en nuestros resultados no aparecen porque dejaron de estudiar.

Resultados mediocres

—¿Qué aspectos destacaría de los resultados de los estudiantes uruguayos en el Pisa?

—Hay tres grandes temas que vale la pena retener. En primer lugar, insisto en que tenemos que asumir que nuestros resultados son mediocres con relación a los países con mejores sistemas educativos. No es cierto que, a pesar de todos los pesares, Uruguay siga teniendo una educación formidable gracias a su gran tradición en la materia. Esta constatación se parece a la que trabajosamente hemos hecho los uruguayos a propósito del fútbol: la historia no manda, haber sido muy buenos en el pasado no impide que estemos lejos de los mejores de hoy.

—¿Con qué países competimos en materia educativa?

—Justamente una segunda cuestión que revela el estudio es que, si bien los puntajes de nuestros estudiantes no son buenos con respecto a los países de la Ocde, son mejores que los promedios obtenidos por los países latinoamericanos evaluados. Esto es sin duda una buena noticia, con la salvedad que ya hice respecto de Argentina. Pero también debemos tener en cuenta que los desafíos que enfrenta Uruguay son mucho menos serios que los que afrontan los demás países del continente. Mientras que en nuestro país tenemos unas 55.000 personas de quince años, que es el grupo de edad que cubrió la prueba, hay 265.000 en Chile, 555.000 en Perú y tres millones en Brasil. La magnitud del desafío es muy diferente. A pesar de eso, Uruguay presenta el problema de que una cuarta parte de esos 55.000 estudiantes han desertado del sistema educativo a partir de los doce años y que, de los que quedan, sólo la mitad asiste al grado que teóricamente le corresponde. Por otra parte, nuestro sistema educativo no siente la presión demográfica porque la población prácticamente no crece. Esto significa que, si de un año a otro no agregamos ni una sola plaza de estudio, el nivel de cobertura se mantiene igual. Eso no sucede en países con crecimiento poblacional como Brasil, Perú o México, que tienen que crear cada año miles de plazas escolares sólo para mantener los niveles de cobertura en el mismo nivel que el año anterior. Es decir que si bien estamos obteniendo mejores resultados que los de nuestros vecinos, también debemos reconocer que los desafíos a los que nos vemos enfrentados son menos exigentes.

Sistema estratificado

—De todas maneras, es una buena noticia que tengamos los mejores resultados de la región.

—Estoy de acuerdo con los matices mencionados, pero también hay una mala noticia. Un tercer tema a considerar se refiere a que Uruguay tiene el sistema educativo más estratificado de América Latina, es decir: es el país en donde existen mayores diferencias entre los que aprenden más y los que aprenden menos. El mensaje más preocupante de esta prueba es que tenemos una masa estudiantil compuesta por una pequeña minoría que logra niveles altos de aprendizaje —en algunas áreas tan altos como los que logran los alumnos de la Ocde— y una gran mayoría que está aprendiendo incluso menos de lo que aprenden los alumnos que aprenden menos en un país como Chile. La dispersión de los resultados es enorme, lo que significa que tenemos que abandonar definitivamente un segundo mito: la idea de que la educación uruguaya fabrica igualdad. Al contrario, la educación uruguaya es un poderoso fabricante de desigualdad. Los aprendizajes de nuestros estudiantes están mucho más estratificados que los resultados obtenidos por los estudiantes chilenos, y eso que a Chile se lo critica por haber construido un sistema educativo poco preocupado por los problemas de equidad. Muchas veces escuché a autoridades educativas uruguayas decir: "¡no transformemos nuestra escuela pública porque vamos a terminar como Chile!". Ahora resulta que, al menos en términos de equidad, terminar como Chile sería un progreso.

—¿Por qué considera que el sistema educativo uruguayo no atenúa las desigualdades de origen social?

—No sólo no las atenúa, probablemente las está reforzando. Esto se debe a la manera como Uruguay ha decidido organizar su sistema educativo. Aquí hacemos una división muy tajante entre una educación privada que tiene bastante libertad curricular, libertad para conformar sus planteles docentes, libertad para definir orientaciones educativas, y una educación pública extremadamente prisionera de normas, procedimientos y reglamentos que atentan contra la constitución de comunidades educativas dinámicas. Pero la educación privada no recibe ningún dinero público mientras que la educación pública es subvencionada en un 100%, lo que hace que sólo los hijos de las familias de buena posición puedan acceder a la primera, mientras que la mayoría absoluta de los uruguayos forman parte del mercado cautivo de la educación pública. Los uruguayos creemos que mantener la educación pública absolutamente gratuita y no subvencionar la educación privada es una política igualitaria, pero en realidad estamos fabricando desigualdad. La prueba de que existe una diferencia muy grande entre esos dos mundos es que todas las autoridades educativas y casi todos los políticos que se pronuncian a favor de la educación pública mandan o han mandado a sus hijos a la educación privada: la educación pública es buena para los hijos de los demás, pero no es buena para los hijos propios. Aquí hay un problema que algún día tendremos que mirar de forma desprejuiciada, evaluando cuáles son los efectos reales de las decisiones que tomamos en lugar de cuáles son los efectos que nos gustaría que produjeran esas decisiones.

Gasto y resultados

—Las cifras de inversión en educación de los países que imparten los mejores aprendizajes quintuplican a las de Uruguay. ¿Cómo se explica, entonces, que la brecha entre los resultados del Pisa de los estudiantes de países muy aventajados como Noruega y Finlandia y de los uruguayos no guarde la misma proporción?

—La relación entre el volumen de la inversión educativa y los resultados educativos es muy compleja. Eso pasa tanto a nivel micro como a nivel macro. Que la cuota mensual de un colegio sea muy cara no es garantía de que la enseñanza que imparte sea buena. Lo mismo sucede a nivel de países. Corea del Sur tiene un gasto educativo per cápita muy inferior al de Estados Unidos, pero consigue resultados mejores a los que tiene la mayor potencia económica del mundo. En consecuencia, la cuestión no es sólo cuánto se gasta sino cómo.

No quisiera que esa afirmación se interpretara como una justificación de lo que Uruguay está gastando en educación. Nuestro país gasta poco en educación y debería gastar más. Pero tenemos que movernos con cuidado. En primer lugar, Uruguay no está gastando tan escandalosamente poco como se dice. Es lógico, por ejemplo, que gastemos menos que Paraguay en términos del PIB: el 40% de la población paraguaya está por debajo de los quince años de edad, mientras que sólo el 25% de los habitantes uruguayos componen esa franja etaria.

En segundo lugar, no se debe pensar que un aumento significativo del gasto va a mejorar la calidad de los resultados si al mismo tiempo se mantienen las actuales reglas de juego. Es muy probable que por este camino sólo consigamos una pérdida de eficiencia: vamos a mejorar algo pero esa mejora va a ser menor que el tamaño del esfuerzo que realicemos. Para que podamos disminuir la brecha entre lo que aprenden quienes aprenden mucho y lo que aprenden quienes aprenden poco, deberíamos al mismo tiempo mejorar el gasto educativo y cambiar radicalmente las reglas de funcionamiento.

—¿Cuál es una forma adecuada de medir el gasto en educación?

—Hay algunos problemas metodológicos acerca de cómo se mide el gasto en educación. Algunos de ellos tienen que ver con la métrica que tenemos que usar. El ejemplo de Paraguay que recién mencioné muestra que el gasto como proporción del PIB es un criterio demasiado grueso. Otros problemas tienen que ver con la composición del gasto educativo. Hay países en los que el gasto público equivale prácticamente a todo lo que se gasta en educación. Cuando se habla de países como Noruega, resulta que sus ciudadanos consiguen satisfacer todas las necesidades educativas de sus hijos en el sistema escolar financiado por el Estado. En cambio, en Uruguay algunas necesidades educativas se satisfacen en las escuelas y otras se satisfacen afuera. Es común que un alumno de una escuela primaria o secundaria pública asista a cursos privados de inglés, de gimnasia y de computación. Un estudiante noruego adquiere todos esos conocimientos en la escuela financiada por el Estado. Las comparaciones entre un país y otro deberían tener en cuenta esas diferencias, pero lo que deberíamos tener es una buena estimación de cuál es el gasto privado en educación, cosa que en Uruguay hasta ahora es muy difícil de saber.

—¿Con qué indicadores resulta conveniente efectuar comparaciones del gasto en educación?

—A mi juicio, el indicador que permite hacer mejores comparaciones es el gasto educativo total, sea público o privado, dividido sobre la totalidad de individuos en edad de ser escolarizados. Un indicador parecido y más fácil de obtener es el gasto por estudiante. De acuerdo a este criterio, Uruguay gasta poco en educación. El gasto por alumno en Educación Primaria es de unos U$S 1.200 anuales. Ese mismo gasto es mayor en Chile (U$S 2.100), en Argentina (U$S 1.600 ) y en México (U$S 1.400), pero es menor en Brasil (U$S 832).

—¿Qué comentarios le merecen los puntajes obtenidos por los estudiantes chilenos en la prueba del Pisa y el gasto de educación en Chile?

—Ya mencioné una de las sorpresas de esta edición de Pisa: se suponía que el sistema educativo chileno se preocupaba muy poco de la equidad, pero resulta que el nuestro es bastante menos equitativo. Una segunda sorpresa tiene que ver con la calidad de los aprendizajes: a Chile le fue peor de lo que muchos esperaban. Esto ocurrió a pesar de que los últimos gobiernos han aumentado significativamente el gasto educativo. Los resultados de Chile muestran que un país puede aumentar mucho el gasto y no alcanzar altos niveles de aprendizaje. Esto puede ocurrir por varias razones. Puede pasar que la situación anterior fuera muy mala y que, aunque los resultados actuales sean mediocres, sean mejores que los de hace unos años. También puede ocurrir que, aunque se haya aumentado el gasto, no se hayan tocado los mecanismos que atentan contra la calidad de los aprendizajes. Como la prueba del Pisa se realiza cada tres años, habrá que ver dónde se ubicarán Chile y Uruguay en el futuro.