OPINIÓN

Los conglomerados de Empresas Estatales

Entre las distintas modalidades en que los Estados ejercen actividades empresariales, nos referiremos en este artículo a los “conglomerados”. 

Foto: El País
Foto: El País

Esta modalidad, la del conglomerado, es muy diferente a la actuación de los Estados en la administración monopólica y a veces también monopsónica de redes de distribución de bienes y servicios, donde además de gerenciar la red, se suelen generar los contenidos en forma parcial o total. En Uruguay, ejemplos de administración de redes son UTE, Antel Y OSE y de Conglomerados, Ancap.

Un poco de historia nos ilustrará sobre su creación. En Europa, la crisis económica de 1929, generó iniciativas de los gobiernos de la época para restaurar sus industrias. En Italia, en 1933, el gobierno creó el IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale). El objetivo del IRI era salvar de la bancarrota a una serie de bancos italianos, dueños de un conjunto de industrias en serias dificultades. En el año 1941, el gobierno español crea el INI (Instituto Nacional de Industria), una entidad estatal con la finalidad de soportar y promover industrias en dificultades.

En 1931, en Uruguay, se formaliza un pacto entre fracciones de los partidos fundacionales, pactos que venían haciéndose históricamente a lo largo de la historia política del país.

En este pacto, conocido como del “chinchulín”, por el reparto de posiciones entre los partidos de los directorios de los Entes Autónomos, entre varios temas se perfilaba la formación de un Conglomerado industrial. Los objetivos de este ente se concretaron en la ley No. 8764 de 15 de octubre de 1931, ley de creación de Ancap.

Terminada la segunda guerra mundial, el proceso de integración europeo, a través de los conocidos tratados fundacionales de la Unión Europea que culminan con el tratado de Maastricht, fueron imponiendo restricciones a los conglomerados y se fue procediendo a su desmantelamiento. En 1995, el INI y en 2000, el IRI, experimentaron su disolución final.

En el mismo período, Ancap fue agregando nuevos emprendimientos locales como el Instituto de Química Industrial, el Establecimiento Joanicó, el Establecimiento Espinillar, los que luego fueron liquidados o vendidos. Sin embargo, últimamente, se han agregado a nivel local nuevos emprendimientos, entre otros ALUR, el de mayor volumen. En Argentina, Petrouruguay SA, vendió su principal yacimiento, pero continúa activa y Carboclor SA se encuentra en proceso de venta, hasta ahora infructuoso. Resumiendo, a diferencia de sus similares y contemporáneas europeas, Ancap no ha seguido la tendencia de desmantelamiento total que aquellas experimentaron.

El gran desafío de estos Conglomerados es mantener en el largo plazo el equilibrio económico financiero. Para conseguirlo, es necesario lograr las correctas liquidaciones y adquisiciones a lo largo de los años.

Cuando el Conglomerado es privado, lo practica en forma continua. Un ejemplo muy conocido es Bershire Hathaway del inversor Warren Buffet. En cambio, cuando son estatales, las resistencias a las liquidaciones de las unidades inviables conducen al alargue del proceso con la consiguiente ruina para todo el Conglomerado.

En la actividad contemporánea del este asiático, han surgido nuevos Conglomerados. Con la independencia de Corea del Sur, aparecieron las chaebols que son Conglomerados Empresariales, en principio privados, pero con una peculiar relación con el Estado que se ha dado en llamar “reciprocidad incompleta y reducción de incertidumbres”, que les otorga poderes especiales y que los diferencia de los típicos conglomerados privados.

Otros ejemplos de Conglomerados estatales de la actualidad, los encontramos en China. Un estado comunista con economía de mercado ha generado estas organizaciones. En la literatura especializada están denominados en inglés SASAC, State Owned Assets Supervision and Administration Commission. Estas SASAC agrupan varios SOE (State Owned Enterprise) generalmente pertenecientes a una única rama de actividad como petróleo, química, construcción, etc.

Las SASAC pueden pertenecer a gobiernos regionales o al gobierno nacional. En suma, estas SASAC son el equivalente a los holdings para administrar empresas estatales que propone la OCDE en el esquema de gobernanza corporativa a sus países miembros.

Tanto las chaebols coreanas como las SASAC chinas han sido medios muy eficaces en el comercio global. En nuestro país son comunes productos y servicios provistos por chaebols coreanas y tenemos importantes inversiones directas hechas por SASAC chinas. Tan importante es la acción de estos conglomerados en el comercio mundial, que dentro de la UE los países miembros están presionando fuertemente a Bruselas, para que revise las reglas de la competencia, que están impidiendo la formación de modernos Conglomerados.

Visto el panorama global, volvamos al caso del Conglomerado Ancap. Este funcionó según su ley de creación No. 8764 de 15 de octubre de 1931 y posteriormente, también de acuerdo a la ley No. 9585, denominada ley Baltar, que limitó a los entes autónomos la posibilidad de extender los monopolios más allá de los expresamente establecidos en sus leyes de creación.

La ley Baltar dio origen a los contratos de refinación que Ancap firmara en 1939 con las multinacionales. Estos convenios rigieron hasta el año 1973, cuando la guerra de Yom Kipur, en que las multinacionales no pudieron aportar su crudo. De ahí en adelante y hasta el presente, Ancap ejerce en el sector distribución un monopolio de hecho, aunque no de derecho.

Un rápido análisis de la ley No. 8764 revela que muy poco de su contenido está vigente, luego de 90 años de leyes posteriores y tratados internacionales. El Tratado de Asunción y sus protocolos, según la interpretación de destacados juristas, han derogado el monopolio de importación y refinación.

Sin embargo, desde un punto de vista empresarial, el uso de una facultad legal por la vía interpretativa es un riesgo no aconsejable. En consecuencia, si se quisiera ejercer la libre importación, debería irse a la derogación explícita de los literales b) y c) del artículo 1 de la ley No. 8764.

Tan importante como la derogación del monopolio es la reglamentación de la importación de estos bienes de circulación masiva. El sistema establecido vende estos productos con un estándar de calidad y una seguridad de suministro con administración de stocks locales, de acuerdo con normas de la autoridad reguladora competente. En estos sistemas ordenados de comercialización no son de recibo los importadores ocasionales y oportunistas que realizan una competencia desleal y a la larga crean un caos en el mercado.

Considerando que hay un objetivo general de lograr un precio de los combustibles competitivo, nuestra propuesta es la siguiente: en lugar de seguir el camino de tratar de equilibrar económica y financieramente el conglomerado Ancap vendiendo o liquidando las actividades no competitivas, proponemos sacar del conglomerado la actividad de refinación de petróleo bajo la figura legal de una Sociedad Anónima Estatal (SAE) de propiedad estatal. Esta SAE sería la propietaria de todos los activos dedicados a estos fines petroleros, más el paquete accionario de Ducsa. Ancap, el holding, sería el propietario del paquete accionario de esa SAE. La SAE tendrá la atribución legal de salir a cotizar en el mercado bursátil, en los momentos y en los tramos que considere oportunos, con hasta el 49% de su paquete accionario.

Esta SAE vendería en sus terminales de entrega, tanto a Ducsa como a las distribuidoras privadas, al precio de paridad de importación de los productos hasta puerta de refinería más los costos de esa sociedad por recibir, almacenar, mantener stocks y entregar los productos al distribuidor mayorista en sus terminales. Desde este punto en adelante, los precios quedarían libres incluyendo el de las ventas al detalle en las estaciones de servicio.

Simultáneamente, deberían derogarse todas las reglamentaciones que hasta ahora han regulado la distribución. Habrá libertad para el ingreso de nuevos distribuidores, cierre, apertura y traslado de estaciones de servicio.

Actualmente, el sistema de distribución y ventas al detalle es muy caro comparado con los estándares de la industria, como consecuencia de una regulación que ha gobernado con paramétricas, determinando en el largo plazo el aumento de los costos de transporte, distribución y ventas al detalle.

Los precios al consumidor en el nuevo sistema se regirán por la ley de la oferta y la demanda bajo la supervisión de la “Comisión de promoción y defensa de la competencia”, que siguiendo las normativas de la ley respectiva No. 18159, se encargará de evitar los desvíos eventuales. A través del tiempo, este nuevo sistema de ventas al detalle, resultado de la competencia, se irá aproximando a niveles de eficiencia más competitivos, comparables a los valores normales de esta actividad.

La SAE, para vender a paridad de importación, pagará el alcohol de ALUR también a paridad de importación y deberá ser liberada de todos los subsidios cruzados que ahora van al precio de los combustibles. A vía de ejemplo, el subsidio al boleto del transporte colectivo de Montevideo, a través del fideicomiso a su gasoil y la tasa de inflamables que paga a la intendencia de Montevideo, que, dada la desproporción con el verdadero costo del servicio, resulta un impuesto municipal.

La creación de esta SAE, el nombramiento de sus directores (representantes de sus dueños), el nombramiento del Director Ejecutivo (especialista en el negocio de la refinación), la aprobación de todos los procedimientos relativos a las compras, ventas y contrataciones, son tareas para las cuales está legalmente habilitado el directorio de Ancap. Lo que escapa a sus atribuciones es habilitar la nueva forma en que tendrá que proceder el Tribunal de Cuentas de la República.

En lugar de hacerlo a priori y sistemáticamente en todos los casos en que el Tocaf lo indica, deberá hacerlo a posteriori de las resoluciones ejecutivas. El TCR podrá realizar la auditoría en cualquier momento, durante o finalizado el ejercicio. No necesariamente auditarán todos los casos, sino una muestra del universo de resoluciones. Logrado este modus operandi del TCR, tanto la SAE como Ducsa funcionarían bajo las directivas de la Gobernanza corporativa que propicia la OCDE para sus países miembros.

Por otro lado, el Ente Autónomo Ancap, deberá resolver la situación de sus otras empresas que con el correr de los años han perdido mercados, no son económicamente autosostenibles o han perdido relevancia para el interés del Estado. Esta es una tarea donde deben atenderse todas las partes interesadas de una manera equitativa con soluciones generosas, creativas y novedosas. Para esta tarea se dispondrá del tiempo suficiente, sin demorar el objetivo urgente de tener precios de combustibles competitivos, lo que se logra con nuestra propuesta.

(*) Ing. Andrés Tierno Abreu, por el Observatorio de Energía y Desarrollo Sustentable de la Universidad Católica.

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