Chile ha hecho un esfuerzo increíble y muy exitoso para reducir la pobreza

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Los gobiernos de la Concertación le imprimieron a las políticas sociales varias innovaciones, como el interés por la calidad de los servicios, la inclusión de sectores que no habían recibido los beneficios del crecimiento económico y la equidad que el gobierno militar jamás tuvo en cuenta, lo cual no es un hecho menor, afirmó la doctora en ciencia política Rossana Castiglioni. La entrevistada, radicada en Chile desde hace varios años, ejerce la dirección de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad Diego Portales. Es autora, entre otros, del libro "The Politics of Social Policy Change in Chile and Uruguay: Retrenchment versus Maintenance (1973-1998)" publicado en Nueva York y Londres. A continuación un resumen de la entrevista basada en el análisis de las políticas sociales en ambos países.

-¿Cómo se puede comparar la importancia de la cuestión social en las dictaduras militares de Chile y Uruguay?

-En Chile los militares tuvieron un proyecto fundacional, a partir del cual las políticas sociales pasaron a estar subordinadas a la política económica basada en la Escuela de Chicago. Si bien se las consideró como una especie de subproducto, fueron un elemento clave a reformar. Eso se inscribe en un proyecto del régimen de Pinochet que apuntó a despolitizar a los sectores sociales de modo que las pugnas redistributivas no se transformaran en conflictos políticos.

-¿Por qué el gobierno militar uruguayo no pudo imprimir una definida política de libre mercado como sí lo hizo Chile?

-Ese enfoque no estuvo tan claramente planteado en el caso uruguayo. En primer lugar, la política social no se subordinó a la política económica. En segundo término, no hubo un equipo técnico de economistas ultraliberales como en Chile, cuyo único techo era el propio Pinochet. Tercero, la distribución del poder en la dictadura uruguaya estuvo mucho más descentralizada entre distintas facciones militares, lo que impidió un desmantelamiento del sistema de protección social uruguayo y sustituirlo, al menos parcialmente, por un sistema privado. Tampoco es claro que eso haya sido parte del proyecto de reforma de sus Fuerzas Armadas.

-¿Qué influyó en esa resistencia a los cambios económicos dentro de la cúpula militar uruguaya?

-Sin duda una cultura batllista de muchas décadas fue fundamental para evitar una reducción del rol del Estado. Los legados institucionales e ideológicos son mucho más fuertes de lo que se suele creer. Los militares uruguayos eran ideológicamente muy estatistas al igual que la sociedad civil uruguaya, que generalmente defiende la presencia del Estado en la producción de bienes y servicios públicos. Esto diferencia a Uruguay de Chile, donde la palabra "estatista" resulta prácticamente un insulto.

Políticas sociales

-¿En qué áreas sociales se registraron cambios sustantivos durante la época de Pinochet?

-Los cambios más significativos se dieron en el ámbito previsional que fue casi totalmente privatizado, con la excepción de las pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Chile fue el primer país que introdujo el sistema de capitalización individual del ahorro previsional, cuyo modelo luego fue imitado en la década del noventa al ser recomendado por el Banco Mundial. Asimismo, hubo reformas importantes en el área de la educación y, menor medida, en la salud, donde los servicios privados también adquirieron relevancia.

-¿Qué modificaciones relevantes han experimentado las políticas sociales en Chile desde que retornó el sistema democrático de gobierno?

-Los ejes centrales de la política social del gobierno de Pinochet fueron la privatización, la descentralización, la focalización y la subordinación de la política social a la política económica. La mayor parte de esos elementos se mantuvieron sin demasiados cambios con la reinstauración de la democracia. Sin embargo, los gobiernos de la Concertación -Democracia Cristiana, Partido Radical, Partido Socialista y el Partido Por la Democracia- le imprimieron varias innovaciones como el interés por la calidad de los servicios, la inclusión de sectores que no habían recibido los beneficios del crecimiento económico y la equidad que el gobierno militar jamás tuvo en cuenta, lo cual no es un hecho menor. En síntesis, hay una preocupación por utilizar las políticas sociales como un instrumento clave para reducir la pobreza, incorporar a grupos muy excluidos, promover una educación de mejor calidad, etc.

-¿Cómo se explica la continuidad de las políticas sociales bajo dos presidentes socialistas?

-Sin duda el elemento fundamental tiene que ver con la distribución de la autoridad gubernamental. En Chile el poder ha estado relativamente descentralizado a partir de la transición a la democracia debido a que en el Congreso había senadores que no eran elegidos directamente por los ciudadanos y, por tanto, el Senado se convirtió en una especie de muralla que los proyectos de reforma de las políticas sociales no lograban franquear. Al haber desaparecido esa disposición con la reforma constitucional aprobada en 2005, es probable que se abran crecientes oportunidades para producir transformaciones en el área social. De hecho, Bachelet ya introdujo muchas más reformas que sus predecesores.

Un segundo factor que ha influido en la continuidad de las políticas sociales es que en Chile funciona un sistema electoral que excluye sistemáticamente de la representación parlamentaria a los partidos minoritarios, como es el caso del Partido Comunista. La ausencia de voces radicalmente disidentes con el sistema reduce de manera considerable el rango del debate de temas legislativos. Esta situación es positiva mirada desde una óptica eficientista porque le da estabilidad y continuidad al sistema de políticas públicas. Sin embargo, este esquema es muy negativo si se lo evalúa con un criterio de democracia representativa porque hay actores políticos que están sistemáticamente excluidos del hacer legislativo.

-¿Cómo funciona el sistema electoral chileno?

-Si bien Chile tiene un sistema de representación proporcional, es el menos proporcional de los imaginables ya que, para la elección legislativa, el país está compuesto por sesenta distritos con dos miembros cada uno. Los dos conglomerados políticos más votados se los distribuyen, salvo que el primero doble en votos al segundo, en cuyo caso se queda con los dos miembros. Es virtualmente imposible que una tercera fuerza pueda romper este sistema, llamado "binominal", porque necesitaría tener un número de votos altísimo en alguno de los distritos en disputa. Esto es notablemente distinto a lo que sucede en Uruguay, donde todo el país es un único distrito de 99 miembros a los efectos de la distribución de bancas entre los partidos, y consecuentemente, teniendo un poco más del 1% del voto nacional un partido se asegura, por lo menos, una banca en la Cámara de Diputados.

-¿Existen otras razones para la permanencia de las políticas sociales?

-La continuidad también es producto de la descentralización, la privatización y la focalización ya que los beneficiarios del sistema de protección social quedaron muy atomizados y, simultáneamente, surgieron actores muy poderosos asociados a los proveedores privados de servicios. Es el caso del ahorrista del sistema de pensiones que tiene que enfrentarse a un actor muy poderoso como son los dueños de las AFP. Por lo tanto, la capacidad de presión que poseen los actores individuales que son beneficiarios en relación a los proveedores privados es extremadamente limitada.

-¿Cuál ha sido el impacto distributivo de los programas sociales en Chile?

-Chile ha hecho un esfuerzo increíble y muy exitoso para reducir la pobreza, sobre todo la indigencia, independientemente de si se está de acuerdo o no con la forma de medirla. La estructura del ingreso de las familias más pobres muestra que la intervención del Estado chileno es muy importante. Por ejemplo, el 63% de los ingresos de los hogares del decil más bajo proviene de diferentes tipos de subsidios y sólo el 37% restante es autónomo, o sea que ellos mismos lo generan. En cambio, el 100% del ingreso del hogar en el decil superior corresponde a lo generado por sus propios integrantes. Además, los sectores medios y medio bajos están escasamente contemplados por la asistencia estatal en comparación con Uruguay.

El panorama es, por cierto, menos alentador cuando se observan los indicadores de distribución del ingreso en Chile ya que los niveles de desigualdad se han mantenido en el tiempo. A pesar de que una de las características de ese índice es que se mueve con mucha lentitud, no se han registrado mayores cambios en más de quince años. En efecto, el índice de Gini era 0,57 en 1990 y 0,54 en 2006.

Reforma educativa

-¿Qué han hecho las sucesivas administraciones democráticas por mejorar la educación?

-Mientras la reforma educativa de los militares había sido básicamente administrativa y económica, la reforma de la Concertación ha incorporado aspectos pedagógicos como un eje central para promover la calidad de la educación. La municipalización de diversos servicios públicos, especialmente la educación, llevada a cabo por el gobierno militar chileno apuntó a erosionar las bases de la acción colectiva a nivel nacional para que las comunidades tuvieran que lidiar con el jefe comunal y no con las autoridades del gobierno central. Al descentralizar el sistema educativo y flexibilizar los contenidos de la currícula, es difícil asegurar calidad como lo haría el control de un sistema nacional. Si bien se ha logrado innovación educativa en diversos ámbitos, muchos de los prestadores privados de servicios educativos -quienes reciben subsidios del Estado a través de los vouchers- no han logrado alcanzar los niveles inicialmente esperados de calidad en sus colegios. Por eso, se acaba de crear una Superintendencia de Educación para supervisar la calidad de la educación a nivel nacional y establecer controles más férreos sobre las instituciones municipales y los proveedores privados. Si el gobierno no es capaz de retener un control importante del sistema educativo, la calidad de la enseñanza podría verse limitada.

-¿Cuáles han sido los resultados de las pruebas de PISA o de otras mediciones que se realizan en Chile?

-Diría que los resultados de las pruebas de PISA han mejorado a pesar de la descentralización.

Si bien la prueba PISA es muy buena desde el punto de vista comparativo ya que permite conocer el nivel de aprendizaje con respecto al mundo, hay una prueba que sistemáticamente se aplica en Chile el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (Simce) que muestra diferencias muy claras en los resultados del aprendizaje. Allí quedan señaladas marcadas diferencias según el barrio y el tipo de establecimiento de enseñanza, en donde la educación "privada-privada" tiende a tener mucho mejor desempeño que las escuelas municipales y las escuelas subsidiadas con vouchers. Esto es una muestra clara de un sistema educativo dual y muy segmentado.

-¿Cuál es la situación de la enseñanza a nivel universitario?

-El sistema educativo superior se está volviendo más permeable. En efecto, el 70% de los estudiantes universitarios actuales es la primera generación de sus familias que cursa estudios terciarios, lo cual constituye un logro impresionante en términos de acceso a ese nivel educativo. Aunque todas las universidades -ya sean públicas o privadas- cobran matrícula, el Estado chileno ofrece la posibilidad de funcionar como garante de préstamos destinados a cubrir los costos de los estudios superiores. Sin embargo, también existen investigaciones que explican que el desempeño futuro de los graduados universitarios sigue dependiendo en alto grado de la ascendencia familiar y de las redes sociales y no de los elementos meritocráticos.

-Se han registrado diversas protestas estudiantiles en Santiago desde que asumió la presidenta Bachelet. ¿Cuáles son los reclamos de los estudiantes?

-La movilización estudiantil tenía como objetivo derogar la normativa que rige al sistema educativo, que es un legado de la administración Pinochet, y elaborar una nueva ley de educación. Además de algunas demandas simbólicas, como el repudio a esa legislación de la dictadura, se planteó un cuestionamiento al lucro en la educación, al sistema de vouchers en los colegios, etc. y ciertos reclamos puntuales, tales como el boleto escolar gratuito, la exoneración del pago de la prueba obligatoria de ingreso a las universidades, etc.

-¿Cómo se resolvieron esas demandas?

-La Presidenta convocó a una comisión de notables para discutir el tema educativo y hacer una propuesta de reforma al sistema de educación. Finalmente esa comisión redactó un proyecto que está actualmente a consideración del Congreso y que ha vuelto a generar un estado de agitación en la población estudiantil.

-¿Qué ventajas y restricciones enfrentan Chile y Uruguay para progresar en políticas sociales?

-Si se comparan las políticas sociales de ambos países, un elemento muy positivo que se observa en el caso chileno es que existe un acuerdo tácito de la élite política con respecto a los elementos centrales del modelo. Cuando se plantea un debate sobre políticas sociales en Chile, hay ciertas bases que las colectividades con representación parlamentaria no discuten. Esa es una ventaja porque genera una fuerte seguridad jurídica. Nadie teme que ocurra un "terremoto" con un cambio de partido en el gobierno ya que está prácticamente asegurado un rumbo medianamente similar de las políticas.

Esa situación también conlleva un elemento negativo porque el rango del debate se ha visto reducido. Se ha alienado a un número creciente de actores e individuos que se sienten excluidos de los beneficios del modelo y consideran que su voz no está reflejada ni electoral ni socialmente en la elaboración de las políticas.

Por el contrario, los uruguayos han estado buscando durante años reflejarse en algún modelo, ya sea Nueva Zelanda, Irlanda e incluso Chile, lo que demuestra que no existe un acuerdo tácito en la población respecto a qué rumbo el país debería seguir en materia de política económica y social. A pesar de haberse moderado algo esa búsqueda con el gobierno del Frente Amplio, hay distintas corrientes de opinión que siguen discutiendo el tema.

-¿Cuáles son los sectores que se sienten excluidos en Chile?

-La exclusión no es sólo de los grupos de izquierda más ortodoxos, sino también de las minorías étnicas que están subrepresentadas. Chile tiene que hacerse cargo de la incorporación a la sociedad de los mapuches, cuyo nivel de ingresos es significativamente más bajo que el del resto de los chilenos. Además, la población indígena tiene conflictos territoriales, sobre todo en la región de la Araucania, con el Estado chileno y hasta ahora el gobierno ha aplicado la Ley Antiterrorista contra las comunidades mapuches.

-Una de las reformas chilenas más emblemáticas ha sido el régimen de ahorro individual para las pensiones. ¿Cuáles son los niveles actuales de aceptación de ese sistema?

-En términos generales, absolutamente nadie en Chile se plantea volver al sistema de reparto, nacionalizar las administradoras de fondos de pensión (AFP), etc. Tampoco hay una movilización en torno al sector previsional, como sí existe en Uruguay, porque el sistema de capitalización, entre otros efectos, atomiza muchísimo a los beneficiarios ya que cada uno se preocupa por su propia cuenta.

-¿Cuál ha sido el ajuste de mayor importancia que se le ha realizado al sistema previsional después de su puesta en vigencia en 1981?

-La presión para enmendar el sistema no es producto de una insatisfacción ciudadana, sino una reacción preventiva ya que iban a plantearse en el futuro serios problemas por el pago de pensiones a amplios sectores de la población. En efecto, el sistema chileno establecía que el Estado debía hacerse cargo de todos los individuos que, cumpliendo con las reglas de elegibilidad, no llegaran al nivel de ahorro mínimo para jubilarse. También establecía un sistema de pensiones no contributivas asistenciales para los individuos más pobres.

Como los ingresos siguen siendo relativamente bajos en Chile, comenzó a ser cada vez más evidente que el Estado, de una forma u otra, iba a tener que enfrentar la realidad de que casi el 50% de los afiliados al sistema no serían capaces de alcanzar el nivel de pensión mínima legalmente establecida. Cuando se puso en vigencia el sistema de capitalización individual a principios de la década del ochenta no se tomó en cuenta que tantos afiliados podrían estar en dicha situación, con lo cual no se habían establecido resguardos para cubrir los elevados costos que la jubilación masiva y el envejecimiento de los individuos de más bajos ingresos pudiese ocasionar.

-¿Cuándo se advirtió esa falta de resguardos para financiar al sistema previsional?

-Recién ahora, veinticinco años después, esa realidad se hizo evidente, llevando al gobierno chileno a diseñar un nuevo sistema que estableciese el diseño institucional y financiero necesario para enfrentar esta realidad. En definitiva, la reforma previsional no pretende necesariamente reducir los costos del sistema, sino que busca garantizar que el mismo cuente con el financiamiento necesario. Para ello el gobierno dispuso la creación de un fondo de reserva de pensiones, la utilización de los recursos provenientes de la reducción de los costos asociados al antiguo sistema y la readjudicación de otros recursos fiscales.

Rossana Castiglioni, uruguaya, se licenció en sociología en la UdelaR y obtuvo una maestría y el doctorado en ciencia política en la Universidad de Notre Dame (Estados Unidos). Es directora y profesora asociada de la Escuela de Ciencia Política e investigadora del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales de la Universidad Diego Portales (Chile). Fue consultora del PNUD y profesora postdoctoral de la Universidad de Notre Dame. Su libro "The Politics of Social Policy Change in Chile and Uruguay: Retrenchment versus Maintenance" 1973-1998 fue publicado en 2005 por la editorial Routledge en Nueva York y Londres.