Aspectos positivos y negativos: balance de la política fiscal

En contraste con la política monetaria, la fiscal tiene mucho de “política”. Así es porque, tratándose de uso y asignación de recursos de la sociedad en su conjunto, ya sea en un momento del tiempo o intertemporalmente, son las preferencias ciudadanas (bien lideradas) las determinantes de su configuración.

En el último año, en medio del ciclo electoral de Uruguay y en la previa de la asunción de una nueva administración, el debate sobre las finanzas públicas se ha politizado más de lo habitual y se ha vuelto “en blanco y negro”. Sin embargo, como es habitual, está lleno de grises. Y así suele quedar en evidencia cuando, desde cualquiera de las coaliciones políticas, se presentan las tendencias y perspectivas sobre éste u otro tema ante instituciones e inversores.

¿Qué se le debería transmitir del balance de la política fiscal del último quinquenio? Hay cosas positivas, neutrales y negativas.

Destacan la regla fiscal con tres pilares, la nueva institucionalidad en la materia, la creación del Consejo Fiscal Asesor (CFA), el mayor foco en el PIB potencial en base a los insumos de un comité (independiente) de expertos, la mayor atención a proyecciones plurianuales que trascienden al propio gobierno y la reforma de la seguridad social con atención a la sostenibilidad de las finanzas públicas.

La regla e institucionalidad buscaba esencialmente tres objetivos: i) despejar riesgos de insostenibilidad fiscal y pérdida del grado inversor; ii) reducir la prociclicidad fiscal y iii) disminuir la discrecionalidad asociada a los ciclos electorales. En los tres objetivos hubo avances evidentes hasta 2023, pero ciertos retrocesos en el último tiempo.

Claramente las agencias crediticias e inversores visualizan mejor la posición fiscal intertemporal del Uruguay hoy que en 2019, en un contexto de rebajas generalizadas de calificaciones desde la pandemia. El país alcanzó la mejor nota soberana y el spread soberano cayó a cerca de la mitad, siendo ahora el menor de América Latina. Para eso fue determinante la nueva regla e institucionalidad, la estabilización del ratio de deuda pospandemia, la reforma de la seguridad social y la diferenciación global positiva de Uruguay en calidad de la política.

Sin embargo, para despejar definitivamente el riesgo de insostenibilidad fiscal, el resultado estructural primario del gobierno central-BPS no debería ser deficitario, sino algo superavitario. El avance en este frente fue insuficiente. Y es evidente que con “el diario del lunes” se confirmó la alerta en “el diario del viernes” de la improcedencia de bajar tributos (IRPF, IASS), sin que la situación fiscal estuviera ni cerca consolidada.

Claramente también hubo menos prociclicidad de la política fiscal como estimó en su momento el CFA, sobre todo en 2020-23, pero hay dudas sobre si eso no se revirtió durante 2024, en medio de la reactivación. Aunque falta evidencia, parecería haber vuelto a ser procíclica el año pasado.

En cuanto a la discrecionalidad fiscal electoral, también el panorama es mixto. Si bien, durante el año electoral 2024 el gasto nominal estuvo en línea con lo presupuestado y el déficit efectivo se mantuvo estable (algo muy esporádico en casi un siglo), el desequilibrio estructural aumentó, el gasto público real se incrementó por encima del crecimiento potencial y el endeudamiento neto fue mayor a la meta inicial. Es posible que esto no haya sido estrictamente discrecionalidad electoral, sino por los reajustes salariales en 2023 con desvíos en las proyecciones (mayores) de inflación y por sobreestimación en la recaudación tributaria, un fenómeno presente en muchos países de la región durante el último bienio. Con todo, más que el referéndum de la Ley de Urgente Consideración, este ciclo político era la verdadera prueba en ese aspecto y este último resultado reintroduce dudas sobre su aprobación. En definitiva, como suele ocurrir en otros temas, también en lo fiscal, cuando Uruguay da pasos en la dirección correcta, suele hacerlo más lento de lo deseable e incluso con algunos retrocesos. Es un balance neto positivo a “la uruguaya”, lleno de grises, a medias.

Las metas para los pilares de la regla se cumplieron en 2020-23, pero hubo desvíos significativos en 2024. Esto no la invalida. Es algo que ha sucedido incluso en países con reglas muy institucionalizadas y larga historia.

Son alertas para recalibrar el rumbo y dar pasos más decididos en un camino que es el correcto. Ahora ya no se discute el camino, sino el número y la velocidad de los pasos. Ahora el debate está centrado en los pilares de la regla fiscal, las metas correspondientes, los supuestos para alimentar las proyecciones y los desvíos e incumplimientos.

Una agenda tentativa para avanzar rápido en el marco de la nueva Ley de Presupuesto debería incluir, la evaluación de la adopción de una meta de nivel prudente de deuda, el perfeccionamiento de las cláusulas de escape, la incorporación de mecanismos de corrección de los desvíos, la transformación del Consejo Fiscal de Asesor en Autónomo, el monitoreo más explícito de pasivos contingentes y la mantención del perímetro de la regla, pero muchísima más información sobre entidades fuera de él. La hoja de ruta elaborada a pedido del BID por los economistas Hermann González y Jorge Rodríguez Cabello es indudablemente una muy buena orientación.

De todas maneras, si bien todo eso puede contribuir a una mejor consolidación fiscal, que realmente ocurra y no haya retrocesos adicionales, dependerá esencialmente del liderazgo político. Porque la política fiscal tiene mucho de “política”. De mala y buena “política”.